La nueva administración de justicia en el Código de la Niñez y Adolescencia

Resumen

El nuevo Código de la Niñez y Adolescencia¹ (en adelante CNA) introdujo importantes innovaciones normativas e institucionales, las que han transformado de manera significativa la situación jurídica de la institucionalidad pública encargada de garantizar y proteger los derechos de la infancia y adolescencia en nuestro país. La ley, en varios aspectos, es una ruptura con modelos normativos-institucionales introducidos en el país desde 1938 por medio del primer Código de Menores, redactado y puesto en vigencia durante la dictadura del Gral. Alberto Enríquez Gallo.

El modelo adoptado en 1938 respondía a una tendencia creciente en la región² que se dirigió a excluir del derecho penal a las personas menores de edad, proceso que se basó en la llamada doctrina de la "situación irregular"³. El costo de la exclusión del derecho penal fue el de la negación de garantías y derechos reconocidos para todos los seres humanos, permitiendo una acción e intervención indiscriminada del Estado en la vida de aquellos niños y niñas excluidos, sea por pobreza o por violencia (como víctimas o victimarios).

En nuestro país el modelo de "justicia de menores" adoptado tomó las características de un "servicio judicial" dependiente de la Función Ejecutiva, con una composición multidisciplinar, que de acuerdo a Emilio Uzcategui⁴, se aprobó debido a que su ""¦jurisdicción es de carácter preventivo y reeducativo, o sea, de readaptación social" y por ""¦ la imposibilidad de encontrar para cada provincia una persona provista de la triple cultura y formación del abogado, del médico y del educador ("¦)"⁵.

A partir del año 1938 se dieron sucesivas reformas al "sistema de justicia de menores", casi todas ellas dirigidas a introducir nuevas competencias, por ejemplo, alimentos legales, asistencia a mujeres embarazadas, conflictos sobre tenencia, visitas, autorizaciones de trabajo a menores de edad, etc.⁶, y a perfeccionar el mecanismo de apelación⁷.

Hasta la aprobación del CNA el servicio judicial de menores era dependiente del Ministerio de Bienestar Social, estaba conformada por los llamados tribunales de menores (existían 31), quienes tenían jurisdicción provincial, compuestos por un vocal médico, educador y un abogado (quien lo presidía). El organismo de apelación eran las cortes distritales de menores (Quito, Guayaquil y Cuenca) y existía una "Corte Nacional de Menores"⁸ como un órgano de administración del sistema, sin competencias jurisdiccionales. Como órgano auxiliar se contaba con el Servicio Social Judicial⁹.

Esta reforma (el de cortes distritales y las nuevas competencias de la Corte Nacional de Menores) se introdujo en el Código de Menores de 1992, siendo la transformación más profunda en 54 años¹⁰, pero no alteró temas esenciales, y fuertemente criticados, como la dependencia al Ejecutivo (por tanto su falta de independencia estructural); su composición multidisciplinar (a pesar de que todas las investigaciones realizadas sobre su funcionamiento demostraron la pobrísima aportación de los vocales -médico y educador- en los casos sujetos a su conocimiento); y, los problemas de competencia, en la que mezclaban asuntos de naturaleza social, de competencia de las autoridades administrativas, como temas "jurisdiccionales" propios de la administración de justicia.

Esta permanencia del modelo por tantos años podría ser explicada por una razón ideológica, la consideración jurídica de niños, niñas y adolescentes como objetos de protección y no como sujetos plenos de derechos (por lo tanto no titulares de las garantías mínimas reconocidas a todas las personas, por ejemplo el ser juzgados por un tribunal independiente e imparcial); y, por una razón pragmática: los supuestos beneficios del servicio judicial de menores frente a los problemas del sistema de administración de justicia ordinario.

Desde este último aspecto (lo pragmático con profundas relaciones con lo ideológico), la inmovilidad se justificó desde una supuesta "eficiencia" de los Tribunales de Menores, imagen que se fortalecía por los serios e innegables problemas de la justicia ordinaria, los que se presentaban (y algunos sectores lo presentan) como consustanciales e inevitables¹¹ al funcionamiento de la administración de justicia.

Como se ha presentado en trabajos previos, las "ventajas" efectivas¹² del "servicio judicial de menores" eran resultado de las normas procesales, que impedían o limitaban las dilaciones indebidas, y no por su estructura o la dependencia de estos organismos al Ejecutivo. Hablamos de "supuesta" eficiencia ya que en la estadística de funcionamiento de los tribunales de menores se pudo determinar que la mayor parte de "casos" eran autorizaciones de salida del país no contenciosas, de igual forma las investigaciones sobre el tema demostraron la falsedad de esta afirmación¹³. Finalmente, los defensores de la "eficiencia" nunca discutían sobre las verdaderas consecuencias derivadas del accionar de estos tribunales, ya que no les importaba el contenido y sentido de sus resoluciones sino la rapidez con las que estas se tomaban.