La justicia administrativa en Iberoamérica

Resumen

El tema de la justicia administrativa en los países de Iberoamérica constituye una de las piezas clave para la configuración y el correcto funcionamiento del Estado de Derecho.

Una visión sobre el conjunto de los sistemas procesales latinoamericanos en lo contencioso-administrativo revela que, salvo el caso de Colombia¹ (en el que se adoptó la institución del Consejo de Estado similar al modelo francés) la casi totalidad de los Estados han sido fieles al sistema judicialista que encuentra su raíz en la Constitución liberal de Cádiz del año 1812, la cual, como es sabido, llegó a ser jurada en varios de nuestros países.

En tal sentido, el sistema judicialista puro de Cádiz se extendió en Hispanoamérica de una manera más generalizada que en la propia España, donde se tardó unos cuantos años en instituir el modelo judicialista del contencioso-administrativo.

Ello implica un claro apartamiento tanto del sistema francés como del norteamericano. Lo primero, por cuanto, no obstante existir una influencia proveniente del derecho francés en algunas instituciones del proceso contencioso- administrativo, los países latinoamericanos no adoptaron, como principio básico, la institución de tribunales administrativos del tipo del Consejo de Estado francés. Lo segundo, por la sencilla razón de que, como más adelante se puntualiza, el sistema constitucional norteamericano, al no imponer al Poder Ejecutivo la interdicción expresa de ejercer funciones judiciales (tal como lo prescribe la Constitución de Cádiz de 1812), evolucionó hacia el reconocimiento de la jurisdicción administrativa primaria en cabeza de agencias independientes o incluso de órganos administrativos.

En cambio, la Constitución de Cádiz², que en este punto constituyó la fuente de varias constituciones hispanoamericanas como la de Chile de 1833³ y las constituciones chilenas posteriores⁴, la del Perú⁵ y la Constitución Argentina⁶, prohibe al Poder Ejecutivo el ejercicio de funciones judiciales, avocarse al conocimiento de las causas pendientes, así como restablecer las fenecidas.

Siendo entonces distinto el punto de partida de la mayoría de los sistemas iberoamericanos, también fueron diferentes su evolución y los problemas institucionales que se plantearon, en cada país, en los aspectos teórico y práctico.

Estos problemas, que se proyectan al plano de las estructuras de los sistemas, son básicamente dos:

(i) la configuración o no de un fuero especializado (tribunal judicial en lo contencioso administrativo) para entender en los litigios en que es parte la Administración Pública o el Estado, en general, donde se debatan cuestiones regidas por el derecho administrativo.

Al respecto, hay países, como Chile, que no han establecido el fuero contencioso administrativo, mientras que hay otros que lo han instituido, unos con base constitucional, como el sistema uruguayo⁷ y otros que derivan de una creación legal, como el argentino. Al propio tiempo, en algunos de los sistemas hispanoamericanos se combina el fuero contencioso-administrativo especializado con la atribución del control de constitucionalidad a una Corte Suprema de Justicia al estilo norteamericano⁸. Esto último, aunque en forma concentrada mediante el establecimiento de una jurisdicción suprema originaria y privativa, es la fórmula prescripta en la Constitución de Brasil, que atribuye competencia al Supremo Tribunal Federal para entender en los conflictos vinculados con garantías constitucionales, en particular en lo concerniente a las acciones directas de in- constitucionalidad⁹.

(ii) el reconocimiento limitado de ciertas funciones jurisdiccionales a órganos de la Administración Pública si bien sobre la base del principio del control judicial suficiente que exige la admisión en estos casos de un control judicial pleno con amplitud de debate y prueba. En tal sentido, tanto en Chile como en Argentina se ha admitido el ejercicio de potestades jurisdiccionales a favor de órganos administrativos fundado en razones de especialidad funcional y no como cláusula general, es decir, como anota Silva Cimma, se trata de “funciones jurisdiccionales respecto de ciertas y determinadas materias que les han sido expresamente encargadas por la ley. Así, ejercen esta función en determinados casos el Director General de Aduanas, el Director General de Impuestos Internos, etc.’’ quien agrega que “En doctrina, todos estos organismos pueden configurarse por ello como Tribunales Administrativos especiales. Además, dentro de la propia Administración existen otros tribunales con competencia específica en lo contencioso administrativo respecto de ciertas materias, tales como los Tribunales de Cuentas, de Aduanas, de Patentes, de Abastos, etc.’’¹⁰

Finalmente, si se reconoce que la ciencia del derecho se encuentra “ligada a un territorio y a una actualidad”¹¹, ello implica reconocer que posee un contenido histórico que, en el caso de los países latinoamericanos, parte de un origen y lengua comunes, así como también lo son sus creencias, costumbres y tradiciones.

Ese fondo histórico común que exhibe el derecho hispano americano conduce al jurista a construir el derecho sobre la base de la ley y, aun por encima de ella, con fundamento en los principios generales del derecho y, en sus grandes líneas metodológicas e interpretativas, difiere del sistema vigente en el derecho anglosajón en el que, como es sabido, se asigna un papel preponderante al derecho que fluye de los casos judiciales¹².

En suma, las características comunes que exhibe el contencioso-administrativo iberoamericano justifican el empeño que ha puesto uno de los grandes juristas españoles, González Pérez, en la elaboración de un Código Procesal Administrativo Modelo para Iberoamérica.