Rompiendo mitos “un manual para revolucionarios”

Galo Abril Ojeda

PhD - Corporación para la Investigación Energética

gconsuec@uio.satnet.net

Ciertos "males" causados durante la "larga noche neoliberal" de los que se acusa a la derecha se producen durante administraciones de izquierda. A pesar del liberalismo clásico de ciertos gobiernos, en ninguna de las etapas conducidas por ellos se fomentó sistemáticamente el desarrollo de mercados. Los mercados administrados por el Estado mantienen precios y tarifas políticos debido a confusiones en el diseño de políticas públicas y a consideraciones coyunturales. La ineficiencia empresarial y la ineficiencia económico-social continúan. Preocupa la incesante cultura rentista, la eliminación de la productividad en la asignación de recursos, la institucionalización del sistema de prebendas y el desaliento de la iniciativa privada.

Introducción

Según sus críticos, el sistema capitalista, el liberalismo clásico, las políticas neoliberales de ajuste estructural aplicadas en países en vías de desarrollo, solo han profundizado las lacras sociales que caracterizan a sus sistemas¹. En Ecuador, se afirma, la pobreza creciente, la concentración agravada del ingreso y más lacras sociales han sido el resultado de los programas de ajuste estructural aplicados durante la "larga noche neoliberal" (Correa, R. 2010, pp. 37-53)². Según esta visión, el sacrificio exigido a lo largo de décadas de ajuste se expresa en una deuda social de magnitud considerable cuyo pago requiere romper, "revolucionariamente", las bases de dicho sistema.

Por su lado, los defensores del mercado, del liberalismo clásico, acusan a la intromisión del Estado en los procesos económicos, a las políticas públicas inapropiadas, en muchos casos "populistas", de inhibir la iniciativa individual, desalentar la inversión, entorpecer el libre comercio, con consecuencias funestas para el proceso de desarrollo. Tal intromisión estaría causando distorsiones e ineficiencias que deterioran las posibilidades de inversión necesarias para sostener un sólido proceso de crecimiento económico, garantizar el empleo pleno, los ingresos y su mejor distribución, indispensables para eliminar la pobreza y caminar hacia una sociedad de bienestar (Lucio-Paredes, L. 2010).

En este artículo intentaremos dilucidar si en la ausencia de desarrollo ecuatoriano las políticas económicas aplicadas por los diferentes gobiernos han jugado un papel preponderante, si esas políticas respondieron a uno u otro tipo de sistema económico afín con la ideología particular de cada gobierno, si tales políticas se aplicaron al fulgor de circunstancias transitorias, o si fueron el resultado de bien definidos, y socialmente acordados, objetivos de estabilización y desarrollo.

Convencidos de que acusar a la corriente ideológica particular de los diferentes gobiernos, sin referencia a la realidad histórica de la economía en sus diferentes etapas de desarrollo, conlleva el riesgo de alejarnos de la posibilidad de encontrar soluciones relevantes. En el análisis nos remontamos a los acontecimientos desde inicios del siglo pasado, con particular énfasis en aquellos vividos a partir de1972 con la bonanza petrolera.

Entre Mitos y Realidades: escenario económico y políticas públicas

En retrospectiva, se puede observar que el Ecuador, alejándose de un sistema feudal, hizo su ingreso al siglo XX asimilando las reformas políticas y económicas introducidas por el liberalismo, una de cuyas reformas, el "Código de Comercio", dio un giro institucional a favor de un crecimiento económico impulsado por las exportaciones agrícolas. En la primera parte del siglo XX, la economía era mayoritariamente de subsistencia y en lo externo, su principal producto agrícola de exportación, el cacao, aunque marcó una época de bonanza, no tuvo mayor impacto en el desarrollo económico de la nación. En línea con la escuela "institucionalista" que subraya la importancia de las políticas internas, podríamos sostener que la carencia de una organización económica, social y política a la época jugaba un papel central en la lentitud del desarrollo³.

Las reformas institucionales promulgadas luego de la "revolución liberal", en la década de los años 20, mejoraron la capacidad de gestión del Estado. Con la revolución Juliana (julio de 1925) Ecuador dio algunos pasos relevantes hacia la conformación de una entidad económica estructurada, al organizar parte de la institución del Estado y mejorar su capacidad de gestión, pero no mejoró la aptitud de la economía para sortear hábilmente los cambios en los mercados externos y preservar al mismo tiempo la estabilidad interna. No fue sino en la década de 1940, en conexión con la expansión de la producción y exportación de banano, que se inicia un progreso en cuanto a mejorar las precondiciones de desarrollo⁴.

Al igual que otros países latinoamericanos, en el marco de una Política Industrial y siguiendo las recomendaciones de la CEPAL, el Ecuador adoptó durante la década de los años de 1950 una serie de medidas que luego constituyeron la base del esquema de "sustitución de importaciones" tendiente a ahorrar divisas extranjeras e incrementar la autosuficiencia industrial como plataforma para lograr un desarrollo autónomo y estable. En 1957, la Ley de Fomento Industrial dirigida a la protección y robustecimiento selectivo y gradual de las industrias nacionales, determina prioridades y define incentivos para las diferentes actividades de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo.

La reforma agraria introducida en 1964 fue el comienzo del fin para el sistema de minifundios, de la red de minúsculas parcelas de tierra para los indígenas arrimados a las grandes haciendas. Esta reforma, aunque de resultados inicialmente cuestionados, reemplazó con el tiempo las relaciones tradicionales por relaciones capitalistas, ampliando las posibilidades de desarrollo de una economía de mercado. La producción y las utilidades de las exportaciones se mantuvieron en manos privadas, el sector privado conducía totalmente el proceso de acumulación. En esta etapa, la productividad laboral mostró signos de progreso, con tasas de crecimiento mayores al promedio latinoamericano.

Auge Petrolero, 1972-1980: ¿bendición o desgracia?

Cuando a partir de 1972, bajo el régimen de la Junta Militar de corte nacionalista, se inicia el auge petrolero, la economía aparentemente encuentra el "gran despegue". Los campos petrolíferos descubiertos a finales de la década de los años sesenta, estaban en pleno desarrollo en 1972 cuando el Sistema de Oleoducto Trans Ecuatoriano (SOTE) se construyó. De haber tenido poca o ninguna participación, con la nueva infraestructura petrolera las exportaciones de petróleo llegan en 1973 al 53 por ciento de las exportaciones totales, nivel que mantuvieron hasta inicios de la década de 1980.

El rápido crecimiento de los ingresos por exportaciones de petróleo, los nuevos créditos internacionales, la Inversión Extranjera Directa (IED), los acuerdos regionales de comercio que conceden tratamiento preferencial a las exportaciones ecuatorianas junto con la asignación discrecional de industrias al Ecuador (desde el Pacto Andino), abrieron nuevas rutas para el crecimiento económico y el desarrollo.

Los nuevos recursos de exportación petrolera, la accesibilidad al financiamiento internacional que ellos garantizan y el despliegue de la batería de elementos de apoyo al desarrollo industrial dinamizan la producción⁵. Las tasas de crecimiento promedio anual del PIB fueron del 11.4 por ciento entre 1972-1976 y del 5.2 por ciento entre 1977-1981 cuando dicha bonanza termina. En promedio, el crecimiento económico de la década fue de 9 por ciento.

Al observar la participación sectorial en la evolución del PIB entre 1972-1981 se encuentra que la agricultura, silvicultura, caza y pesca reducen su participación del 22 por ciento en 1972 al 13 por ciento aproximadamente en 1981, con un crecimiento promedio inferior al 3 por ciento anual, evolución típica de las fases iniciales de los procesos de industrialización. La manufactura, apoyada en la sustitución de importaciones, creció al 6 por ciento anual durante el periodo: 12 por ciento entre 1972-1976, 7.5 por ciento entre 1977-1981, declinando a finales del periodo con un crecimiento negativo de -1.2 por ciento, momento de la crisis de 1981, que pone en duda la firmeza del proceso de industrialización bajo el esquema aplicado.

Si se mira al coeficiente de industrialización, medido en términos de la variación de la producción industrial en relación a la producción total en la economía, se encuentra que éste osciló entre 1.6 y 1.1 reflejando un modesto grado de industrialización e incertidumbre futura. A esta evolución, de 1972 a 1981, contribuyeron mayoritariamente las "ramas industriales modernas" intensivas en maquinaria importada con poca utilización de mano de obra; el incremento en el uso de mano de obra en la industria fue de 37 por ciento, superior al del sector agropecuario pero inferior a la del resto de sectores. A pesar del 175 por ciento de expansión de la producción industrial, la utilización de mano de obra en el sector se mantuvo constante, a un 9 por ciento del total de mano de obra utilizada en la economía.

Durante el periodo indicado las exportaciones de la industria aumentaron un 600 por ciento; su participación en las exportaciones totales de la economía, incluidas las de petróleo, pasó del 7.1 por ciento en 1976 al 38.6 por ciento en 1982. Empero, el objetivo de mayor autosuficiencia nacional, y mayor generación neta de divisas, no se cumplió. La "balanza comercial" del sector mantuvo un déficit creciente a un ritmo del 3.6 por ciento anual (el valor de la importación anual de maquinaria, equipos e insumos para la industria fue siempre superior al de sus exportaciones) y fluctuó alrededor del 11 por ciento del total anual de la producción industrial, reflejando una elevada dependencia de la generación de divisas de otros sectores y de ahorro externo.

Es importante recordar que en esta etapa las ganancias de las actividades petroleras se mantuvieron bajo el control del Estado. La nacionalización de la producción y comercialización del petróleo crudo y procesado dio lugar a una asignación política de las rentas petroleras que llegaron a representar más del 10 por ciento del PIB (BCE, Cuentas nacionales No 11 e informes de Estudios Fiscales, 1983). Desde 1972 estas rentas se han distribuido a los gobiernos seccionales, ministerios, empresas e instituciones públicas y al sector privado, principalmente a la industria, en el marco de la estrategia de "sustitución de importaciones⁶.

Los gastos del sector público no solo sirvieron para aumentar el gasto corriente que se triplicó entre 1972 y 1983, sino también para inversiones destinadas a mejorar y ampliar la infraestructura física del país, particularmente a través de las empresas públicas en lo que a sectores estratégicos respecta, constando entre los más "beneficiados" el sector eléctrico y telecomunicaciones. En los sectores estratégicos el Estado sustituye al mercado y sus señales son reemplazadas por decisiones políticas. La administración política de estos sectores, que perdura hasta nuestros días bajo consideraciones sociales, establece precios y tarifas subsidiados alejados de sus costos reales (de los costos marginales de corto y largo plazo) con distorsiones severas. Entre otras, al no permitir cobertura de costos en las empresas públicas, los precios y tarifas políticos además de la iliquidez empresarial y situación de virtual quiebra, indujeron un mayor consumo de los bienes y servicios prestados, generando mayor escasez y necesidad de nuevas inversiones que abultaban la deuda externa. Es decir, la participación directa del Estado obstruye las posibilidades de alcanzar tanto la eficiencia empresarial como la eficiencia-económico social⁷, vital para el desarrollo económico. Como las empresas públicas incumplen los compromisos de servicio de los préstamos adquiridos, el Estado como garante primero los subroga, para a la postre condonarlos aportando significativamente al déficit fiscal que se vuelve crónico⁸.

En cuanto a la política industrial, la consolidación y aplicación de la "sustitución de importaciones", se llevó a cabo a pesar que desde años atrás ésta había sido ya probada como fallida en varios países en desarrollo⁹. En el Ecuador, los sacrificios fiscales, prebendas tributarias, crediticias, cambiarias, subsidios y transferencias, controles de precio a los alimentos y restricciones al libre flujo de mercancías o al comercio internacional, de temporales (en razón del argumento de apoyo a industrias "infantes") pasaron a ser permanentes con adicionales distorsiones de mercado y efectos contrarios a los objetivos propugnados.

La política industrial con la ingerencia directa del Estado actúa en lo comercial, cambiario y financiero. En lo comercial, además de restricciones directas e indirectas a las importaciones competitivas con la industria naciente nacional, favorece la importación de bienes de capital e insumos, elevando artificialmente el grado de competitividad de los productos industriales nacionales frente a los extranjeros (Abril Ojeda, G. op. cit. pp. 18-34). Indirectamente, la industria fue favorecida por el control de precios impuesto a los productos alimenticios, mientras los de los bienes manufacturados podían fluctuar libremente, afectando al consumidor en general y a los productores del agro en particular (lo que indirectamente genera una transferencia de recursos al sector industrial). En lo cambiario, la paridad fija sobrevaluada de 25 sucres por dólar mantenida por el BCE desde los años 60 hasta mayo de 1982 favorece las importaciones de bienes de capital e insumos. Por la crisis de la época, el BCE ajustó la paridad inicialmente a 33 sucres por dólar y luego la devaluó periódicamente en función de los desequilibrios externos. La paridad fija, aunque afectó las exportaciones nacionales no petroleras, favoreció la importación de bienes de capital e insumos para la industria durante más de dos décadas, contribuyendo al cumplimiento de uno de los objetivos de la política industrial. En lo financiero, el BCE teniendo como brazos ejecutores a la CFN y BNF principalmente, consolida una estructura de canalización de recursos con criterios políticos. El banco aplica una asignación selectiva de recursos de inversión con base en 55 líneas de crédito y 13 tasas distintas de interés, del 2 al 15 por ciento, diferenciada por objeto del crédito (para importación de bienes de capital, insumos y materia prima, o exportaciones), sector de la producción, tamaño de la unidad productiva, origen de los recursos, canal de colocación, región y más¹⁰.

Entre 1970 y 1981, la participación de la industria en el crédito total pasó del 19 al 27 por ciento, con un crecimiento promedio anual cercano al 11 por ciento. Durante el mismo periodo, la participación del sector agropecuario se mantuvo constante y la del sector comercial se redujo del 59 al 43.8 por ciento. En una dimensión regional, los propósitos de incrementar la provisión de recursos a lugares fuera de los cantones de Quito y Guayaquil, no fueron cumplidos. Los sectores rurales y el resto de ciudades no solo que no aumentaron su participación, sino que la redujeron al mismo tiempo que Quito y Guayaquil la incrementaban.

En cuanto a la movilización de ahorro nacional, los resultados del cuadro financiero descrito fueron adversos. Aunque el mayor volumen de ingresos de la exportación petrolera indujo un mayor crecimiento del ahorro, alrededor del 20 por ciento anual y superior a los históricos, éste no fue suficiente, o quizá no fue "suficientemente reciclado en la economía local" para satisfacer el volumen de inversión realizado durante el período. Con empréstitos internacionales y emisión monetaria, el BCE se transforma en el gran proveedor de recursos al sector; entre 1972 y 1980 las obligaciones del Sistema Bancario en el BCE crecieron un 300 por ciento (Memorias del Gerente General, BCE, 1983). La producción petrolera y las divisas que ésta genera atraen a la banca internacional y sus tasas de interés, menores a las del mercado privado nacional, inducen a los sectores público y privado a contraer créditos en moneda extranjera. La deuda externa ecuatoriana, de USD242 millones en 1970 se elevó a USD5,870 millones en 1981, incrementando la presión fiscal y su peso sobre la balanza de pagos, donde solamente el pago de intereses subió del 1 al 4 por ciento del PIB (Informe a la Junta Ejecutiva del Fondo Monetario Internacional, FMI, 1982).

Resulta importante anotar que no necesariamente el dramático incremento de la deuda externa se produce en razón de la aplicación de políticas de corte neoliberal, sino todo lo contrario, en el marco de políticas estructuralistas favorables a una conducción centralizada del Estado.

El incremento de divisas extranjeras por las exportaciones de petróleo y el endeudamiento externo, los préstamos locales subsidiados por la banca estatal otorgados a tasas de interés negativas en términos reales y el aumento desmedido del gasto público, crean en el país una sensación de solidez económica irreal que se deteriora a finales de la década.

En conclusión, se encuentra indicios que permiten argumentar que el auge petrolero, "una bendición, amenazaba con terminar transformándose en una desgracia social".

Retorno Democrático: crisis, moratoria, refinanciamiento de deuda externa

El primer régimen democrático no demora en sentir la finalización de la bonanza petrolera y sus estragos. Como acabamos de sugerir, cuando a partir de 1980-1981 caen drásticamente en el mercado mundial los precios del petróleo y de los tres productos agrícolas de exportación, banano, café en grano y azúcar, suben las tasas de interés y las puertas para nuevos préstamos en el exterior se cierran, el crecimiento económico incluido el industrial inician un descenso irreversible que muestra los efectos adversos de la política aplicada.

El PIB real, de haber crecido entre 1970-1981 a un promedio anual cercano al 9 por ciento, cayó al 2 por ciento en 1982 y a -3.3 por ciento en 1983. El sector más afectado fue la agricultura que de haberse mantenido en virtual estancamiento en años anteriores cae en un 27 por ciento en 1983. Considerando el crecimiento poblacional del 3 por ciento anual más la inflación de 60 por ciento en 1983 y de 39 por ciento en 1984, uno puede advertir que el ingreso per cápita disminuyó drásticamente. Las cifras oficiales de entonces indicaban una tasa de desempleo abierto del 12 por ciento, mientras otras indicaban un desempleo en áreas rurales del 25 por ciento y un subempleo cercano al 50 por ciento. El riesgo de entrar en liquidación se hizo presente para un gran número de empresas, en especial las dirigidas al Pacto Andino debieron cerrar; estimaciones diversas señalaban que no menos de un 40 por ciento de la capacidad instalada de las empresas se encontraba subutilizada (Abril Ojeda, G. 1986).

La crisis en referencia reflejó que la economía y el sector público riesgosamente se habían vuelto "petróleo dependientes". Al caer los precios del petróleo en 1981, el valor exportado de petróleo que en 1979 había llegado al 54 por ciento de las exportaciones totales y al 39 por ciento de los ingresos fiscales, cae dramáticamente aportando a una crisis fiscal de magnitud que tiende a volverse crónica. El déficit del sector público llegó al 1 por ciento del PIB, principalmente en razón del incremento en el servicio de deuda externa. A término del periodo de gobierno, finales de 1984, el monto total de la deuda externa ecuatoriana había crecido a USD 7,100 millones, 5,000 de los cuales corresponden a deuda comercial de corto plazo¹¹. Antes de la primera renegociación de la deuda externa, el pago de intereses y amortización de capital correspondió a un 70 por ciento del total de ingresos por exportaciones (ibid)¹².

En las condiciones señaladas el sector externo de la economía se deterioró rápidamente. Para 1981, el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos llegó a USD1,091 millones, equivalente a un 8 por ciento del PIB. El pequeño superávit de la balanza comercial no fue suficiente para cubrir el déficit alcanzado por la balanza de servicios. Ese año, los desembolsos por deuda externa llegaron a constituir el 16 por ciento del PIB y los pagos por servicio de la deuda a 15.4 por ciento (a inicios del auge petrolero, en 1974 esos rubros habían sido 4.2 y 3.6 por ciento, respectivamente; BCE, Memoria 1982). Para 1983 los reembolsos no pagados al sector privado por el BCE, USD300 millones, por anticipos del sector privado a las importaciones de bienes y servicios, una medida adoptada en la crisis por el Gobierno Nacional para restringir su flujo, refleja la escasez de reserva monetaria internacional o gravedad de la crisis. El superávit de balanza de pagos mantenido durante la bonanza petrolera, para 1983 se transformó en un déficit que se volvió crónico. La reserva monetaria internacional que como señalamos mantuvo un nivel de USD 500 millones, cayó a menos de USD100 millones al inicio de 1984. Esto acontece a pesar de una reducción significativa de las importaciones controladas a través de una batería de restricciones (anticipos a las importaciones, mini devaluaciones y prohibiciones diversas). En consecuencia, la moneda local empezó a depreciarse rápidamente, luego de haberse mantenido en 25 sucres por dólar desde los años 60, en el mercado controlado por el BCE se incrementó a 67 o 96.5 sucres a finales de 1984 dependiendo del segmento considerado y hasta los 110 sucres por dólar en el mercado libre.

En lugar de reconocer los graves efectos de las distorsiones que las decisiones políticas causan en los mercados, el gobierno "demócrata cristiano" (de centro derecha) profundiza la ingerencia política en el quehacer económico, no solo interrumpiendo el libre comercio como acabamos de señalar, sino también alterando directamente el funcionar de otro de los mercados fundamentales, el mercado cambiario. Con la esperanza de controlar el déficit de la balanza de pagos, las autoridades monetarias instalan un complejo sistema de tipos de cambio múltiple, en conjunción con un ajuste preanunciado de la paridad cambiaria, "crawling- peg". Fijando la paridad sucre-dólar, el esquema reconoce: un mercado oficial del BCE al que aplica el preanuncio de la paridad que al 10 de agosto de 1984 llegó a 67.2 sucres por dólar; un mercado de intervención controlado por el BCE que partiendo de una base de 42 sucres por dólar se ajustaba de acuerdo con la evolución del tipo de cambio en el mercado libre y que el mismo día de establecido llegó a 96.5 sucres por dólar; y un mercado libre cuya paridad la "fijaban libremente" las fuerzas de mercado. Dependiendo de la clasificación como esenciales, no esenciales, pero necesarias o de lujo que las autoridades otorgaban, las transacciones, eran asignadas a uno u otro mercado.

Los efectos nocivos del esquema cambiario no se hicieron esperar. Además de deprimir los niveles de transacciones externas, el esquema dio paso a una "fuga" de capitales hacia el exterior (en pocos días los depósitos de ecuatorianos en bancos de Miami se habrían incrementado en USD 850 millones) floreciendo transacciones ilegales de magnitud: sobrefacturación de importaciones y subfacturación de exportaciones para guardar el excedente de dólares y comercializarlo en el mercado libre a una paridad creciente, o para colocarlo en los mercados financieros del exterior¹³. La Reserva Monetaria Internacional neta que en razón de los fallidos esfuerzos de control del deterioro de la paridad cambiaria había sido prácticamente liquidada por el BCE, llegó a niveles negativos cuando en agosto de 1984, al instalarse el nuevo Gobierno, esta vez "social cristiano" (de derecha) había obligaciones de pago inmediato superiores a los USD 400 millones.

Una coyuntura desfavorable, junto a objetivos de largo plazo altamente cuestionados en su cumplimiento, dejaba en el camino empresas en riesgo de liquidación¹⁴, sectores de la producción severamente afectados, una caída del ingreso real con impacto sobre la distribución del ingreso y una vulnerabilidad incrementada del sistema económico, síntomas de descoordinación entre políticas de estabilización y desarrollo. Observación que fortalece nuestra idea acerca de que la bendición petrolera arriesgaba transformarse en una desgracia social, trazando la cancha para la "larga noche neoliberal" que estaba por iniciarse teniendo como preludio largos periodos de oscuridad y desencanto.

Gobiernos Subsecuentes: sucretización, renegociación de deuda externa, estabilización vs. estrategias de desarrollo

El Gobierno entrante, social cristiano, afecto a una "economía social de mercado", en coalición con el partido liberal, encuentra al momento de su instalación en agosto de 1984, una situación coyuntural en deterioro: en 1983 el crecimiento del PIB fue de -3.3 por ciento, con fuertes diferencias sectoriales (la agricultura cayó un 27 por ciento), la inflación bordeó el 60 por ciento que para un crecimiento demográfico a la época cercano al 3 por ciento anual significó un drástico deterioro del ingreso real, el desempleo urbano superó el 13 por ciento (algunas estimaciones indicaban un desempleo superior al 25 por ciento en zonas rurales, particularmente en las costeras afectadas por el fenómeno "El Niño) y el subempleo el 50 por ciento, la reserva monetaria internacional se encontraba virtualmente sin recursos (USD100 millones en "caja" con obligaciones de pago inmediato superiores a los USD 300 millones).

Antes de que la primera renegociación de la deuda externa se lleve a cabo en 1985, más del 70 por ciento de las exportaciones debía ser canalizado al pago de intereses y amortizaciones. En promedio, para 1985-1989, el 69 por ciento de las exportaciones anuales debía ser usado para el servicio de deuda externa, situación que señala la razón para que el gobierno anterior se haya visto forzado a entrar en moratoria de pagos. En esas condiciones, el Gobierno declaró la necesidad urgente de revisar el sistema de créditos subsidiados, las exenciones tributarias, las transferencias de recursos a unidades improductivas, los subsidios al consumo, la diversidad de precios para un mismo bien o producto (controles de precios y tasas de interés en el caso del dinero) y la multiplicidad de tipos de cambio para diferentes actividades de producción y consumo. Lo importante, según las declaraciones gubernamentales, no era eliminar solamente las razones de un déficit fiscal creciente, sino eliminar las distorsiones causadas a los mercados y sentar las bases para recuperar a los precios como señal e instrumento que permita tender a una óptima asignación de recursos, mejor distribución del ingreso, y la eficiencia económico-social.

En el corto plazo, la política de estabilización aplicada por el gobierno mostró resultados apreciables, el crecimiento del PIB de - 2.8 por ciento en 1983, llegó a 4.2 por ciento en 1984, a 4.3 en 1985 a 3.1 en 1986, -6 por ciento en 1987, a 10.5 por ciento en 1988, entrando luego a una tendencia declinante con un estimado para 1989 de cero por ciento. Al revisar la evolución del sector industrial, se encuentra que la manufactura y la construcción mantuvieron tasas negativas en 1984 y 1986, reflejando las dificultades de recuperación, claro reflejo de factores estructurales más profundos que iban más allá de la crisis coyuntural.

Si bien hasta 1987 el desempleo se redujo con tasas inferiores al 9 por ciento de la población económicamente activa (PEA) luego recuperó niveles superiores al 10 por ciento, con un subempleo del 50 por ciento, alrededor de los cuales la economía ecuatoriana se ha mantenido en adelante. La inflación anual bajó del 60 por ciento en 1983 a 25 por ciento anualizada a finales de 1984, 18 por ciento en 1985, a partir del cual adquiere una tendencia creciente que la lleva al 50 por ciento anualizada a junio de 1988.

La balanza de pagos, de haber reflejado una clara mejoría inicial, sobre todo con la refinanciación de la deuda externa, vuelve a deteriorarse cuando el superávit de la balanza comercial cae de los USD 1,360 millones alcanzados en 1985 a USD 39 millones en 1987. A ese deterioro contribuyeron todas las ramas exportadoras, pero particularmente la petrolera, que de USD 1,824 exportados en 1985 baja a USD 739 millones en 1987, tendencia que se profundiza en 1988. Entre los factores explicativos a esta evolución, encontramos la caída de las exportaciones petroleras afectadas por la ruptura del oleoducto con el terremoto de 1987 y la caída de los precios del petróleo que llegaron a niveles alrededor de USD10/barril, acabando definitivamente con la bonanza petrolera. Pero también jugaron un papel importante en el proceso, el desmedido gasto corriente del sector público en consideración a los reducidos ingresos petroleros, la falta de ajuste a las nuevas condiciones dejadas por los desastres naturales, inundaciones y terremotos, con una política monetaria de adaptación pasiva basada en recursos de emisión monetaria para cubrir los desmanes fiscales.

Para los fines de nuestro análisis es importante resaltar la continuación de elementos nocivos para el desarrollo durante éste periodo, tales como la variabilidad del crecimiento económico reflejo de una política de estabilización infructuosa, la elevada dependencia del petróleo (o no repuesta del sector industrial a pesar de los grandes esfuerzos de la política industrial referida) y la ausencia de mecanismos de protección a la variación de factores externos. Los precios y tarifas de orden político mantenidos en los sectores estratégicos y la ingerencia estatal en los mercados productivos claves continuaban aportando a la erosión de las posibilidades de desarrollo.

En agosto de 1988, un nuevo Gobierno, esta vez social demócrata se instala en el país. Para corregir el panorama desalentador descrito, la política económica del Gobierno se centra en la estabilización, recuperación del crecimiento, control de la inflación que se desborda y eliminación del déficit de la balanza de pagos. Como herramienta fundamental utiliza a la política fiscal, controla el gasto público induciendo austeridad fiscal (particularmente en lo que se refiere a los ajustes salariales, racionalización de personal en las empresas y entidades públicas y limitación a nuevas inversiones). Intenta disminuir la presión sobre el presupuesto público reduciendo el servicio de deuda externa, "incumpliéndolo" selectivamente, con lo que aísla al país de los mercados financieros internacionales.

Los resultados de la política de estabilización se reflejan en un crecimiento del PIB de 0.3 por ciento en 1989, 3 por ciento en 1990, 5 por ciento en 1991 y 3.6 por ciento en 1992. Si bien a partir de los bajos niveles registrados antes del inicio de la recuperación petrolera, por la subida de los precios del petróleo a raíz de la "Guerra del Golfo" entre 1990-1991, se observa una recuperación del crecimiento, esta recuperación tiende a declinar luego por el estiaje que afecta al sector eléctrico entre 1991-1992¹⁵.

A pesar de los controles de precio y acciones heroicas como las de "ferias populares" la inflación recuperó un ritmo creciente, rebasando el 40 por ciento anual, con tendencia a duplicarse a finales del periodo de Gobierno, en 1992. Las tasas de interés entraron en un comportamiento históricamente singular, con altibajos marcados que en momentos superaban el 100 por ciento. Los controles del tipo de cambio con la intervención directa del BCE no surtían efecto y la devaluación expulsó la paridad cambiaria a valores superiores a los 1,000 sucres por dólar en poco tiempo, retroalimentando la inflación y expectativas desfavorables en un círculo vicioso. El aislamiento de los mercados financieros internacionales, además de paralizar inversiones vitales para la economía nacional, desalentaban la inversión extranjera (IED).

El plan de desarrollo presentado, como la mayoría de planes elaborados en el Ecuador, más allá de la mitad del periodo de Gobierno, no llega a aplicarse de manera significativa. En lo social, las mejoras de los niveles de alfabetización son destacables; los intentos de reforma de la seguridad social solo quedaron en planteamientos. Concretamente, el cambio de rumbo ideológicamente imple- mentado produce también resultados adversos. La dependencia al petróleo y las variaciones de condiciones en el mercado internacional continuaban definiendo la trayectoria económica ecuatoriana. Las variaciones del crecimiento económico y de las otras variables económicas reflejaban desequilibrios cada vez más profundos.

En agosto de 1992, se produce un nuevo cambio de Gobierno, un regreso pendular hacia una ideología liberal, hacia un desarrollo del mercado. En este caso, en cuanto a la orientación y manejo de la política económica, se marcan diferencias apreciables: mayor espacio a las fuerzas de mercado, reducción de la ingerencia estatal en mercados claves como el monetario y cambiario, apertura a la inversión privada en los sectores estratégicos y sobre esa base el arranque de un proceso de reforma del Estado ("modernización") con alcances ambiciosos que en lo fundamental no se cumplieron.

Se intenta una coordinación entre políticas de corto y largo plazo, entre estabilización y desarrollo, con la ayuda de una "Agenda para el Desarrollo", elaborada con métodos de planificación estratégica que define problemas, factores causales y soluciones estableciendo prioridades con objetivos definidos y acciones para el corto y largo plazo, identificando a la autoridad responsable encargada de su cumplimiento; un ejercicio diferente en Ecuador hasta ese entonces.

En sectores claves se introdujeron reformas contundentes: los flujos de divisas de actividades privadas, exportaciones e importaciones, dejaron de ser administradas por el BCE que mantiene solo lo correspondiente al sector público. En el mercado cambiario la paridad se fija en función de las variaciones de mercado dentro de una banda con límites máximos y mínimos, apoyada en la participación directa del BCE a través de las mesas de divisas y de dinero que a su vez aportaban a la fijación de las tasas de interés en el mercado (que caen y se estabilizan sustancialmente). En lo fiscal, se lleva a cabo un estricto programa de austeridad, tendiente a lograr un superávit en el Presupuesto General del Estado, a través de: reducción del gasto corriente que libera recursos para inversión, reducción de personal redundante en todo el sector público, venta de activos "improductivos", ajustes salariales en función de la inflación esperada, límites al nuevo endeudamiento externo en función de plazos y condiciones y la segunda reestructuración de la deuda externa que generó un ahorro y facilidades de pago sustanciales para el Ecuador.

Los resultados de esa política fueron claramente favorables. El mercado cambiario se estabilizó a un tipo de cambio de aproximadamente 1,600 sucres por USD, la reserva monetaria internacional subió a límites no registrados (superiores a los USD 1,500 millones) entre otros por el retorno del ahorro de ecuatorianos que había "fugado al exterior", la IED retornó al país y aunque lentamente sobrepasó los USD500 millones contribuyendo a un crecimiento estable del PIB que se mantuvo alrededor de una tendencia del 3.5 por ciento promedio anual para el período. La inflación revirtió su tendencia bajando a niveles cercanos al 15 por ciento anual, el desempleo en promedio para el periodo fue inferior al 10 por ciento de la PEA y el salario real de los trabajadores que en 1992 (gobierno anterior) había caído a USD 63 por mes promedio subió a USD 150 en 1996 (CONADE, pp. 15-18, 1998). Conjunto de resultados estos que contribuyeron a reducir la pobreza durante el periodo gubernamental de manera significativa e inusual para nuestra economía (León, M.; Vos, R., 2000).

La inestabilidad política y económica vivida a partir de la administración gubernamental que acabamos de referir, impide un análisis particular de las políticas implementa- das por cada gobierno en adelante. Sin embargo, podemos constatar que la discrecionalidad en el manejo de fondos públicos, la emisión inorgánica de dinero, la adaptación pasiva de la política monetaria a la mala conducción fiscal, desbordó en problemas inflacionarios recurrentes donde los mercados financieros cambiarios y del trabajo llevaron la peor parte. La crisis bancaria de 1999 abre llagas sociales profundas constituyéndose en una bomba de tiempo cuyas fuerzas acumuladas por varios años de desaciertos en el manejo económico y político profundizan las deficiencias estructurales hasta aquí señaladas. Independiente de la ideología de los gobiernos, o de sus ambiciones políticas si no la tuvieron, la falta de soluciones relevantes a los verdaderos problemas que hemos resaltado a lo largo de este trabajo se repite permanentemente.

Resumen y Conclusiones

Una primera observación de los eventos económicos y políticos revisados a lo largo de este texto señala que buena parte de los males económicos y sociales que nos agobian se producen independientemente de la ideología de los gobiernos de turno. De izquierda o de derecha, en Ecuador los gobiernos que han producido avances significativos en la conducción del Estado han generado a la vez profundas distorsiones al sistema económico, alterando la naturaleza misma de las entidades e instituciones claves para el desarrollo.

En varios casos, parte de los "males" causados por los ajustes estructurales durante la "larga noche neoliberal" de los cuales se acusa a los gobiernos de derecha se producen también durante administraciones políticamente de izquierda, ideológicamente contrarias a los principios de mercado.

Por otro lado, a pesar de que la ideología de ciertos gobiernos fue marcadamente de corte liberal, encontramos que en realidad en ninguna de las etapas conducidas por ellos se llegó a fomentar sistemáticamente el desarrollo de los mercados, lo que hubiera permitido a los precios y tarifas acercarse a cobertura de costos, al punto de eficiencia económica empresarial. Los mercados tradicionalmente manejados por el Estado mantuvieron y mantienen precios y tarifas, políticos debido a confusiones comunes en los hacedores de políticas públicas y a una alta tendencia a consideraciones políticas coyunturales¹⁶. La ineficiencia económica de las empresas estatales se dio y continúa dándose, independientemente de la orientación política de los gobiernos.

En términos de precondiciones de desarrollo preocupa la incesante cultura rentista, eliminación de la productividad como principio legítimo de asignación de recursos, institucionalización de un sistema de prebendas, el desaliento de la iniciativa privada, disminución del ahorro interno reciclado en el sistema, el aumento de la dependencia de recursos públicos (de emisión inorgánica y de préstamos internacionales), incremento de los niveles de discrecionalidad en la toma de decisiones y el irrespeto a las reglas de juego que perduran hasta nuestros días.

Entre mercado libre e intervencionismo central existe un gran espacio para ambos. Mercados regulados sobre criterios de eficiencia, con participación de empresas públicas, privadas nacionales, extranjeras y mixtas, bajo las mismas reglas de juego y con el fomento de la competencia y la productividad del capital y del trabajo, han mostrado el mayor de los éxitos en cuanto a eficiencia económica, justicia social, estabilidad política y bienestar general, fundamentos de una verdadera soberanía.

Las advertencias observadas al revisar los efectos de los procesos políticos y económicos proveen luces conductoras para enrumbar de mejor manera nuevos esfuerzos; para alcanzar los propósitos sociales buscados, evitar los desaciertos observados en este ensayo constituiría un "verdadero logro revolucionario".

Notas

¹ Liberalismo entendido en su clásica concepción, delineada en los albores del siglo XIX, cuyo principal objetivo es la libertad en diferentes áreas, alcanzada a través de igualdad para los ciudadanos ante la Ley, donde la intervención del Estado en su libertad de acción se limita a un mínimo, aún en el ámbito económico, en el que las fuerzas del libre mercado predominarán. Concepto ajustado posteriormente, entre otros, por John Stuart Mill, en una suerte de inspiración reformatoria que aceptaba una cierta protección contra fuerzas económicas superiores con base en la aplicación de una legislación de carácter político-social (Bonniers, 1970).

² A juzgar por diversas declaraciones, el epíteto "larga noche neoliberal" apuntaría a las políticas y efectos de los programas de ajuste estructural aplicados especialmente a partir inicios de la década de 1980 para fomentar el crecimiento económico y el empleo. Programas de ajuste que incluían medidas tendientes a: alcanzar la eficiencia económica a través de intentar corregir las distorsiones sobre precios y tarifas de bienes y servicios originados en esquemas donde estos eran y continúan siendo fijados por decisiones políticas; generar espacios para la eliminación de subsidios generales y subvenciones, de manera que precios y tarifas, respondiendo a costos reales de producción, contribuyan a una mejor asignación de recursos y a reducir la presión sobre los presupuestos públicos; y a limitar la participación directa del Estado en la producción de bienes y servicios de los sectores considerados estratégicos, en muchos casos, abriendo espacios para la participación de la inversión privada en esos sectores.

³ Entre los factores explicativos a la lentitud del desarrollo económico en la primera parte del siglo XX se encontraba el aislamiento geográfico de las regiones (levemente disminuido al terminarse de construir el ferrocarril entre Guayaquil y Quito a inicios de siglo), la fragmentación y reducida extensión del mercado interno y un sistema político débil y desorganizado (Abril Ojeda, G. 1990a, pp. 176-180).

⁴ La construcción de una infraestructura básica para el funcionamiento de los mercados se realiza con mayor fuerza con el auge del banano entre 1940-1969. La construcción de nuevas vías de transporte vial fortalece las relaciones sierra-costa, la movilidad laboral y el desarrollo de nuevos mercados marcan un hito histórico para el desarrollo económico ecuatoriano.

⁵ En 1974, la cuadruplicación del precio internacional del crudo elevó el superávit de balanza comercial al 5 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Para 1975 con el auge de precios, las exportaciones petroleras llegaron a un 34 por ciento del PIB, nivel que se mantuvo hasta finales de la década. Entre 1975-1979, aunque los volúmenes de producción de petróleo permanecieron constantes, la permanente mejora de los términos de intercambio hizo que los ingresos reales por exportaciones crecieran en más de un 30 por ciento. Entre 1972 y 1980, la tasa de crecimiento promedio anual del valor real de las exportaciones fue del 8.6 por ciento y aunque el de las importaciones fue del 12.5 por ciento, por el flujo de divisas de préstamos internacionales e IED, la Balanza de Pagos mantuvo un superávit que en promedio permitió mantener reservas monetarias internacionales correspondientes a 5 meses de importaciones aproximadamente.

⁶ Solamente en lo que corresponde a "certificados de abono tributario" entre 1970-1981, la subvención anual a la industria privada superó el 45 por ciento de sus inversiones totales y el 24 por ciento de sus exportaciones.

⁷ Conviene en este punto diferenciar el concepto eficiencia económico-social (nivel macroeconómico) de eficiencia empresarial (nivel microeconómico). El primero se refiere al punto en el que la economía en su conjunto ha alcanzado una "óptima asignación de recursos", sin desperdicio económico (el uso de los recursos físicos y humanos en su mejor alternativa de rendimiento) que en términos de la teoría del bienestar económico se conoce como el punto de "eficiencia económico-social” (Bohm, P. 1972, pp. 11-12). El segundo, se refiere a la ganancia, al alcance de los costos mínimos de producción a nivel de empresa, de unidades de producción, a la eficiencia común, conocida como eficiencia económico-empresarial.

⁸ Por ejemplo, INECEL participó de las rentas petroleras en un porcentaje fijo de las exportaciones anuales que recibía en sucres, a un tipo de cambio que a inicios de 1983 se congeló a una paridad de 57 sucres por USD. A partir de esa fecha, con tarifas eléctricas que por más de una década se mantuvieron a un tercio aproximadamente de su valor real, junto con pérdidas técnicas y negras (hurto de energía) del 24 por ciento en promedio del total de energía generada y una facturación vencida superior del 15 por ciento, las finanzas de INECEL se pulverizaron. En esas condiciones la empresa con sus ingresos no cubría siquiera costos operativos, tampoco honraba sus pagos de deuda externa ni del combustible utilizado en la generación térmica para cumplir los programas de mantenimiento de su parque generador e infraestructura en general. Ante esas circunstancias los organismos financieros internacionales congelaron todo apoyo financiero al sector hasta que un programa completo de reestructuración del mismo fuera puesto en marcha. Por razones políticas ello no ha podido realizarse hasta la presente fecha. Excepto por proyectos hidroeléctricos como San Francisco y Mazar construidos 20 años después de diseñados y la adquisición de turbinas, el Plan Maestro de Electrificación "guardan el sueño de los justos".

⁹ El esquema de "sustitución de importaciones", aplicado desde la década de los años de mil novecientos cincuenta en diferentes países en vías de desarrollo, del Asia y algunos latinoamericanos, con base en incentivos a "industrias infantes" y selectividad sectorial de corte estructural, rara vez cumplió los objetivos planteados (Little, I., Scitovsky T., Scott, M; 1970)…

¹⁰ Las distorsiones causadas en este caso no solo tuvieron que ver con la eliminación de la productividad como indicador legítimo en la asignación de recursos a las actividades productivas, sino con el desarme de la institucionalidad pública y el florecimiento de la discrecionalidad en la banca pública. El BNF, la CFN, al conceder créditos sin referencia a la rentabilidad de los proyectos pronto acumularon una cartera vencida de elevadas proporciones. A pesar de ello, estos bancos continuaban operando, girando cheques contra sus cuentas vacías en el BCE que los pagaba automáticamente; una especie de créditos automáticos cubiertos con emisión inorgánica de dinero. Por su lado, buena parte de los beneficiarios de los créditos adquirieron una cultura de no pago, acusando a las crisis y desastres naturales de la imposibilidad de hacerlo, exigiendo la condonación de deudas que se volvió recurrente. Los costos monetarios de tales acciones no fueron cubiertos por la caja fiscal como debía ser el caso sino absorbidos por el BCE, conformando parte del abanico de gastos de naturaleza fiscal que éste cubría con recursos que la entidad no poseía (recursos de emisión inorgánica) gasto que por su naturaleza se denominó "cuasi fiscal" (Abril Galo, 1990b).

¹¹ Conviene señalar que hasta mediados de los años 70 un 80 por ciento de la deuda externa ecuatoriana era con organismos financieros internacionales como: Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y AID, en términos blandos, 1 a 2 por ciento de interés, 30 a 40 años de amortización y 15 años de gracia.

¹²Equivalente también a un 250 por ciento del capital y reservas de todo el sistema financiero o a un 50 por ciento de los depósitos bancarios.

¹³ Simultáneamente, el contrabando llegó a niveles nunca vistos, prácticamente todos los productos de prohibida o restringida importación habían disponibles en el mercado negro de Quito y Guayaquil.

¹⁴Un elevado número de empresas, en particular las dirigidas al Pacto Andino tuvieron que cerrar (la crisis financiera internacional y del mercado de materias primas afectó por igual a los países miembros que actuaron cerrando sus fronteras a la competencia de productos importados, incluidos los de sus propios socios; con lo que la coordinación económica y apertura comercial dentro del Pacto termina).

¹⁵ El incremento de los precios del petróleo permitió la acumulación de reservas internacionales en el primer "fondo petrolero" constituido con la pasajera bonanza que llegó a algo más de USD 900 millones a inicios de 1991. Cuando el primer estiaje entre 1991-1992 afecta severamente la capacidad de generación eléctrica nacional, reflejando la baja confiabilidad del sistema, el Gobierno confía en parte de esos fondos para salvar la emergencia. Cuando la adquisición de nueva generación debía hacerse a fin de año, los fondos de emergencia ya no estaban disponibles.

¹⁶ Generalmente se confunde los conceptos de eficiencia empresarial y económico social porque a veces a los dos niveles, macroeconómico y macroeconómico (individual y social, respectivamente) el concepto coincide, "lo que es bueno para PETROECUADOR es bueno para el país". Pero en muchos casos, o en la mayoría de veces esa similitud no es aplicable. Por ejemplo, dar de baja una línea férrea porque genera pérdida empresarial sin medir el impacto social de su cierre, podría estar lejos del óptimo económico-social buscado. A menudo, se toma decisiones de esa índole por que se cree que al tomar en cuenta principios empresariales se actúa en función de los intereses sociales cuando en la realidad se los podría estar afectando. Muchas veces también, se cree que el concepto de eficiencia está en conflicto con valores como "justo", "distribución equitativa del ingreso", "estándar cultural elevado", "buena naturaleza", "ambiente laboral o residencial sanos" y más cuando por lo general es todo lo contrario: alcanzar una elevada eficiencia económico social, por regla general, permite elevar o potenciar esos valores. Esto se da porque también a menudo uno se confunde al mirar solo aspectos nominales o monetarios y no la valoración de las cosas en su uso más eficiente, el raciocinio de costos alternativos. Lo que olvidamos o no observamos es que la eficiencia económico-social tiende a considerar la valoración de los cambios económicos, directos e indirectos, de todos los individuos y no solo las consecuencias directas o materiales de esos cambios (Bohm, P, op. cit.; Sen, A. 1987).

Bibliografía