Carlos Espinosa Fernández de Córdoba
Coordinador de Relaciones Internacionales de la USFQ
El narcotráfico genera un espectro de amenazas: vida, medio ambiente, paz, capital social, democracia e institucionalidad. EI Ecuador presenta debilidades como la proximidad de Colombia y Perú, corrupción, dolarización y una extensa red vial. La amplia presencia estatal en un territorio compacto, en cambio, es una fortaleza. La virtual ausencia de cultivos de coca nos libra de la violencia colectiva masiva y las presiones políticas, pero el tránsito por el país es extremadamente grave. Un estimado del lavado de dinero está en el orden de 500 a 1000 millones de dólares al año. Esto seguirá creciendo, y la estrategia del actual Gobierno tiende a aumentar nuestra vulnerabilidad. Pero no hay muchas opciones, porque la legalización sigue siendo políticamente inviable o indeseable.
El narcotráfico es una de las nuevas amenazas no convencionales que han proliferado después de la Guerra Fría. Éstas involucran a actores no-estatales, son transnacionales y suscitan respuestas que van más allá de la disuasión militar frente a estados hostiles. Como el terrorismo y la trata de personas el narcotráfico empata en una perspectiva de seguridad multidimensional que percibe a la seguridad como un conjunto de respuestas integradas (militares, policiales, económicas) a un espectro de amenazas a los múltiples valores que las sociedades buscan conservar. Estos bienes claves que las sociedades buscan asegurar contra su erosión o pérdida son la vida, el medio ambiente, la paz, el capital social, la democracia y la institucionalidad. El narcotráfico es simultáneamente una amenaza a varios de estos bienes claves. Coloca en riesgo la integridad física de las personas, el orden público, el monopolio estatal del uso de la fuerza, la democracia, las instituciones, la confianza entre los agentes económicos e incluso el medioambiente.Frente a las amenazas a su seguridad los estados y poblaciones pueden ser más o menos vulnerables dependiendo de sus propias fortalezas o debilidades. La proximidad geográfica a Colombia y Perú, ambos productores de coca, es sin duda la principal vulnerabilidad del Ecuador en relación al narcotráfico. Otras vulnerabilidades son la corrupción interna, un sistema financiero dolarizado y una extensa red vial que conecta las zonas de procesamiento de Colombia con los puertos y aeropuertos ecuatorianos. La amplia presencia estatal en un territorio compacto, en cambio, es una fortaleza que ha ayudado a impedir la expansión de los cultivos de coca, aunque no ha sido capaz de frenar el tráfico de drogas y precursores químicos o el lavado de dinero, actividades que explotan la corrupción y debilidad del estado sin requerir una completa ausencia del estado.
Las amenazas de seguridad que enfrentan los estados no son siempre reales. Los estados con frecuencia inventan o exageran las amenazas que afrontan para concentrar el poder o justificar la represión. Tal era el caso de las "guerras sucias" en el Cono Sur en los años 70 que se libraban en contra de enemigos imaginarios como la ficticia alianza del "comunismo y zionismo". La tesis de las amenazas inventadas se ha aplicado también al narcotráfico en Ecuador y otros países andinos. De hecho, se ha argumentado que la presencia del narcotráfico en Ecuador es básicamente un invento de EEUU para mantener su control hegemónico en la región a través del apoyo a la lucha en contra del narcotráfico. Pero esta tesis es equivocada ya que el narcotráfico en Ecuador es una realidad vinculada al crimen organizado a nivel global, lo que se ha calificado como el "lado oscuro de la globalización". Desafortunadamente, pocas personas en el país están conscientes de los enormes volúmenes de cocaína que son redistribuidos por Ecuador y las conexiones con las FARC y con las mafias colombianas, mexicanas e incluso rusas que esto implica.
No obstante, resaltar los peligros del narcotráfico es compatible con reconocer que los efectos negativos del narcotráfico derivan en su mayoría de su ilegalidad. En este sentido es válida la visión libertaria que ve a las prohibiciones estatales como contraproducentes. Es el régimen prohibicionista que al elevar los riesgos y por tanto los precios han convertido el narcotráfico en una amenaza a la seguridad nacional de muchos países. Si no fuera ilegal, la droga sería un problema de salud pública como el tabaco o el alcohol y no un fenómeno del bajo mundo en el que las disputas se resuelven por la violencia y las mafias se arman para combatir al estado. El régimen internacional prohibicionista, sin embargo, no va a desaparecer fácilmente y probablemente continúa siendo la mejor política anti-narcóticos. No existe un consenso para la legalización de las drogas en los principales países consumidores y si bien hay una alta tolerancia del uso de mariguana en EEUU y un énfasis en la rehabilitación del usuario de heroína en algunos países europeos, los traficantes son perseguidos en todos los países del mundo. De hecho existe un Tratado Internacional La Convención de Viena de 1988 que compromete a los países miembros a la lucha contra las drogas.
La persistencia del régimen de prohibición a nivel global no se debe a los intereses que se han creado en torno a las políticas de represión, sino a las preferencias de los padres y madres entre los votantes en los países desarrollados que no van a aceptar que sus hijos tengan acceso a drogas duras como la cocaína y la heroína. A pesar de los fracasos de la guerra contra las drogas, la legalización no es una opción viable ni tampoco deseable si pensamos en los efectos sobre la salud humana de las drogas duras y el rol legitimo del estado en restringir el acceso a sustancias nocivas, sobre todo para los menores de edad.
Si bien el Ecuador requiere coordinar esfuerzos con otros estados para confrontar este flagelo transnacional, es importante que el país defina una estrategia anti-narcóticos de acuerdo a sus intereses y valores y que no acepte ciegamente aquella promovida por otros estados. Pero el margen de maniobra para una auto-definición de las políticas anti-narcóticos, como cualquier decisión en un mundo inter-dependiente, es estrecho porque el país está comprometido a múltiples acuerdos internacionales relacionados con las drogas ilegales y tiene una fuerte dependencia en la política antinarcóticos de fuentes internacionales de financiamiento. Asimismo, el Ecuador no debe adoptar un enfoque tendiente a relajar los controles que magnifique su vulnerabilidad frente al narcotráfico internacional, mientras a nivel global se mantenga vigente el régimen prohibicionista. ¡Una legalización unilateral de la droga, por ejemplo, sería catastrófica porque convertiría al Ecuador en un país paria y funcionaría como una estrategia de atracción de inversiones mafiosas!
Para formular una política eficaz y equitativa de narcotráfico es crucial dimensionar la amenaza del narcotráfico en Ecuador. La gravedad e inmediatez de la amenaza del narcotráfico depende en el fondo del volumen y los valores económicos involucrados en el narcotráfico en Ecuador. Sin embargo, los efectos del narcotráfico no solo se sienten en la inestabilidad economía (exceso de liquidez, aumento de economía informal, uso de mecanismos fraudulentos como la sobre-facturación de exportaciones para el lavado de dinero) sino que amenazan a la vida, la paz, las instituciones y la democracia.
El cultivo de coca en Ecuador según la fotografía satelital de años recientes es menor a 100 hectáreas que representa un producto potencial de cocaína y un valor monetario insignificante1. Los escasos cultivos se encuentran en pequeñas cantidades en el cordón fronterizo en Esmeraldas y Sucumbíos; en el caso de Sucumbíos muchas veces en relación a campamentos temporales de las FARC. La virtual ausencia de cultivos de coca libra al Ecuador de la violencia colectiva masiva asociada a la protección de cultivos por ejércitos irregulares y las presiones políticas de movimientos cocaleros.
¿Qué explica la ausencia de cultivos del lado ecuatoriano de la frontera ecuatoriana-colombiana? Como mencionamos, es el territorio compacto de Ecuador que magnifica la presencia del estado lo que ha impedido que en el Ecuador se generen periferias totalmente fuera de la autoridad estatal en donde se podría arraigar el cultivo de coca. El territorio ecuatoriano es mucho más manejable que las vastas extensiones de selva y zonas altas abandonas que caracterizan a Colombia y Perú. Al mismo tiempo, en Ecuador el uso cultural de la coca, a diferencia de los que ocurre en Perú y Bolivia, se cortó históricamente como han señalado varios autores por una efectiva sustitución de cultivos realizada en el siglo XVII por los padres je- suitas que convirtieron las zonas bajas cocaleras como el valle del Chota en cañaverales. El aguardiente desplazó a la coca.
El tráfico del precursor químico conocido como gasolina blanca de Sucumbíos al Putumayo en Colombia es más importante en términos económicos que el cultivo. Probablemente sumó 343 mil galones en el 2005 lo que equivale a la modesta suma de 343 mil dólares, asumiendo un precio de 1 dólar por galón2. Si bien no maneja grandes sumas, este negocio es peligroso porque extiende la influencia de las FARC hacia Ecuador y es un eslabón esencial en el procesamiento de pasta de cocaína en el vecino departamento colombiano de Putumayo. Este tráfico se ha mantenido estable a pesar de los esfuerzos militares y policiales en la frontera por controlarlo debido quizás a los altos niveles de corrupción presentes en el cordón fronterizo. Si bien en el Ecuador no se ha detectado una complicidad sistemática con el narcotráfico como en otros países, hay muchos indicios de la multiplicación de actos de corrupción individual.
El tránsito de cocaína es indiscutiblemente el corazón del complejo de narcotráfico en Ecuador. El flujo por Ecuador, desde Colombia, de cocaína posiblemente alcanzó un promedio de 80 toneladas al año entre 1999 y el 2003, tomando en cuenta un promedio de 8 toneladas anuales en capturas y una tasa de captura del 10% del flujo de tránsito3. 80 toneladas hubieran representado entre el 10% y el 20% de la producción total colombiana de cocaína que en esos años osciló entre 440 y 660 toneladas4. El volumen de cocaína canalizado por Ecuador posiblemente alcanzó en esos años un valor al precio al por mayor en Ecuador de 400 millones de dólares, es decir, 80 toneladas x 5000 dólares el kilo (el precio promedio en estos años).
Los años 2005-2008 han mostrado un despunte inesperado del narcotráfico que resulta sumamente preocupante. Las capturas de cocaína en Ecuador aumentaron de un promedio de 8 toneladas anuales entre 1999 y el 2003 a más de treinta toneladas para 2005-20085. Treinta toneladas al año sugieren, asumiendo una tasa de capturas en relación a tráfico de 20%, un tráfico de por lo menos 150 toneladas al año. Esto equivaldría a 750 millones de dólares anuales, si asumimos un precio de 5000 dólares por kilo. El incremento de las capturas indica una de dos cosas: mejores controles en Ecuador, congruentes con una tendencia mundial hacia tasas más altas de intercepción, o mayor tráfico por Ecuador. En pocos lugares en el mundo se ha triplicado la tasa de capturas, lo que sugiere que el súbito incremento de capturas en Ecuador se explica mayormente por un aumento significativo en el tráfico. El mayor tráfico a su vez se explicaría por el mayor uso de la ruta del Pacífico hacia México en relación a las tradicionales rutas caribeñas y un repunte del cultivo de coca en Colombia desde el 2004.
Aunque el término "tránsito" lo sugiera, no es cierto que la cocaína ingresa de Colombia y sale desde Ecuador sin establecer encadenamientos o generar costos socio-políticos. Las mafias mixtas de ecuatorianos y colombianos que operan en el Ecuador cobran un premio al riesgo por el servicio de acopio y reexportación a los mercados finales. Si bien no hay evidencias sobre las tarifas cobradas por el servicio de tránsito, el amplio diferencial de precio al por mayor de cocaína entre Colombia y Ecuador, unos 3 mil dólares por kilo6, hace pensar que la tarifa para introducir cocaína al Ecuador desde Colombia y reexportarla es alta. Si asumimos que el diferencial de precio es igual a las ganancias de las mafias que operan en Ecuador, y que el precio al por mayor es equivalente al precio FOB (Fresh on the Boat) de cocaína en Ecuador, el valor que las mafias perciben giraría en torno a los 450 millones de dólares al año: 150 toneladas x 3000 dólares el kilo, el diferencial de precio entre Colombia y Ecuador. Una parte de ese dinero a su vez se lava en el sistema financiero ecuatoriano, lo que significa que el lavado en Ecuador no es solamente de dinero sucio colombiano, sino también de dinero sucio generado dentro de Ecuador.
Es difícil calcular el monto del lavado de dinero en Ecuador porque una parte de lo que generan las mafias que operan en Ecuador es retenido en los paraísos fiscales en el Caribe, no obstante, se podría estar lavando unos 450 millones de dólares, si nos basamos en las cifras generadas por el tránsito de drogas por Ecuador. El lavado incluye también dinero sucio colombiano que se invierte en Ecuador y el regreso de dinero del narcotráfico a través de remesas de inmigrantes por el sistema conocido como pitufeo, que significa fraccionar enormes sumas en pequeños envíos. Quizás un estimado creíble del lavado de dinero en Ecuador esté en el orden de 500 a 1000 millones de dólares al año, si tomamos en cuenta las fuentes de lavado antes mencionadas.
No hay que subestimar los valores generados por el tránsito. Si bien las autoridades norteamericanas ven a los países de tránsito como actores secundarios en el narcotráfico, esa visión es errónea. El valor que se agrega en el trayecto desde el laboratorio hacia el mercado final es muy superior al que agregan el cultivo y el procesamiento. El precio de cocaína se multiplica de $2.000 a $18.000 en el trayecto entre el mercado mayorista colombiano y el norteamericano sin que se incurran costos muy altos7. Así aun con escasos sembríos, el Ecuador como tramo crucial de tránsito, bien puede albergar una economía de la droga comparable a la de Bolivia o incluso Perú. Se estima que el valor de la producción de hoja de coca en Bolivia alcanza 240 millones de dólares, siendo el valor agregado mucho menor8. La economía de la droga del Ecuador, sustentada en el tránsito, probablemente maneje valores y genere un valor agregado mayor a la economía de la coca en Bolivia.
El tránsito de heroína colombiana por Ecuador es menor en volumen y valor que el de cocaína. Si bien la heroína posee un valor por unidad que es casi el doble de la cocaína, $12.000 versus $5.000, el diferencial de precio entre Colombia y Ecuador es similar al de la cocaína ($3000) y el volumen de heroína que pasa por el Ecuador es mínimo en comparación con el volumen de cocaína. No obstante, es muy posible, si se toma en cuenta la captura en Ecuador de entre 200 y 300 kilos de heroína al año, que de las 3 a 4 toneladas de heroína que produce Colombia, el 50% pase por Ecuador9. En los últimos cuatro años también se ha detectado un tráfico de latex de opio entre Cajamarca en el norte de Perú y Nariño en el sur de Colombia a través de Ecuador, pero se desconoce la magnitud del mismo.
Es imprescindible hacer proyecciones sobre el narcotráfico en Ecuador en los próximos años, si es que se busca dimensionar la amenaza que representa el narcotráfico. El Plan Colombia está mostrando retornos decrecientes. El cultivo de coca bajó en un 50% entre 1999 y 2003, de 160 mil a 80 mil hectáreas para estabilizarse en torno a las 80 mil hectáreas alrededor del 2004 y desde esa fecha ha aumentado. La tendencia actual sugiere que el cultivo de coca en Colombia—la base del tránsito por los países vecinos—va a persistir en los próximos años y que por tanto el tráfico de droga por Ecuador también continuará por lo menos a los niveles actuales que son bastante altos. El único rubro que podría crecer significativamente en los próximos años es el tráfico de latex de opio procedente de Cajamarca en Perú, aunque la existencia de una sobreoferta de opio en Afganistán limitará tanto la expansión del cultivo de amapola en Perú como el tráfico de latex de opio por Ecuador. Los cultivos de coca en la frontera norte (del lado ecuatoriano) muestran una leve tendencia hacia el alza, aunque a partir de una base extremadamente baja. Si bien la coca a nivel global tiende a ser sustituida por las llamadas drogas sintéticas, como el Ecstasy, la cocaína sobrevive conquistando nuevos mercados. ¡Argentina y Brasil se han convertido en mercados importantes de cocaína y hay rumores en Perú de que la cocaína está entrando en el enorme mercado chino!
Es un peligroso mito el lugar común de que el narcotráfico es un problema para los países consumidores en el mundo desarrollado y una oportunidad para los productores y países de tránsito. El tránsito de droga y precursores por Ecuador deja una séquela de corrupción, desconfianza entre los actores económicos, influencia de mafias internacionales tanto colombianas como mexicanas e incluso rusas, violencia, y en la frontera norte una cultura de la ilegalidad e influencia de los ejércitos ilegales colombianos. La imbricación entre el narcotráfico y las FARC en Ecuador no se debe pasar por alto. Las FARC manejan varias redes de narcotráfico en el Ecuador, incluyendo un tráfico de pasta de coca que entra por Sucumbíos y vuelve entrar a Colombia para ser procesada, el tráfico de gasolina blanca en la frontera y la exportación de cocaína a gran escala a través de Ecuador. Estas redes explican conjuntamente con la estrategia guerrillera de buscar refugio temporal en campamentos del lado ecuatoriano, la presencia de las FARC en Ecuador. La creciente influencia de las mafias mexicanas a su vez corre el peligro de introducir en Ecuador las guerras por cuotas de mercado que están desangrando la frontera mexicana-estadounidense.
La estrategia anti-narcóticos actual de Ecuador está fuertemente moldeada por la guerra contra las drogas norteamericana. Se basa en la filosofía prohibicionista, sigue los lineamientos de la D.E.A. (Drug Enforcement Agency) y depende del financiamiento de la asistencia anti-narcóticos norteamericana. La adopción de la lucha contra las drogas en los países andinos es una de las principales manifestaciones de la influencia norteamericana en esta región. EEUU ha insistido que los países andinos instalen controles estrictos diseñados por las agencias norteamericanas, y al mismo tiempo los financia y monitorea. No obstante, la inclusión del combate a las drogas en la agenda de seguridad en la zona andina es indispensable para la seguridad. Si bien se dio bajo presión norteamericana, es absolutamente necesaria.
La estrategia anti-narcóticos en Ecuador actualmente consiste en la interdicción en puntos de entrada y salida, la erradicación manual de coca en la frontera norte, el "desarrollo preventivo" en la frontera norte, el combate contra las mafias, la detención de minoristas y mu- las, y prevención del consumo. Las sumas invertidas son significativas y como ocurre en todos los países andinos la ayuda externa excede el financiamiento interno. De acuerdo al CICAD, agencia anti-narcóticos vinculada a la OEA, se invierten anualmente 15 millones de recursos ecuatorianos y 115 millones de recursos extranjeros en la guerra contra las drogas10.
Antes de optar por una búsqueda de una nueva política anti-narcóticos es preciso evaluar el desempeño de la actual estrategia anti-narcóticos ¿Ha sido un éxito o fracaso la política antinarcóticos del Ecuador? Sin duda ha habido logros importantes. Los cultivos en la frontera norte se han mantenido a niveles bajos gracias al control militar y el desarrollo preventivo; la inteligencia ecuatoriana anti-narcóticos ha mejorado como muestran la sucesión de operaciones exitosas en el 2005; el tráfico de gasolina blanca se ha estabilizado; y se acaba de promulgar una ley contra el lavado que creó una unidad de inteligencia financiera (FIU). No obstante, existen cuestionamientos mayormente procedentes de la izquierda política que han tenido una gran influencia:
En base a estas objeciones el gobierno de Rafael Correa ha hecho algunos cambios en la política anti-narcóticos, sin desmontarla totalmente. Sorprendentemente, en el área andina resulta más difícil modificar la interdicción de droga que la política frente a los cultivos de coca. Tanto en Bolivia como Perú, las nuevas propuestas de reforma de la política anti-narcóticos giran alrededor de la legalización de una mayor extensión de superficie de coca que la actualmente permitida. Tal legalización de cultivos no es una opción en Ecuador porque los cultivos son escasos y el uso cultural de la coca desapareció hace siglos. La interdicción, en cambio, es bastante ineludible. Incluso Evo Morales ha reiterado varias veces su apoyo a la interdicción de los flujos internacionales de drogas ilícitas.
Los cambios que ha introducido el gobierno de Rafael Correa, basados en las críticas de la izquierda a la guerra contra las drogas, incluyen no renovar el convenio de la Base de Manta; intensificar la oposición a las fumigaciones colombianas en la frontera norte; ejercer mayor control sobre los países donantes que mantienen proyectos de desarrollo preventivo en la frontera norte; condonar las penas para mulas y reorganizar los servicios de inteligencia anti-narcó- ticos. ¿Cuán acertadas han sido estas medidas?
La no-renovación de la Base de Manta es arriesgada porque claramente ha reforzado la lucha contra el narcotráfico en Ecuador, aumentando la seguridad del país. Según fuentes bien informadas, la Base de Manta fue responsable de un 50% de las toneladas capturadas en el 2005, mediante la detección de operaciones de trasborde en el corredor marítimo de 200 millas frente a Ecuador. La armada ecuatoriana o fuerza área no podrán llenar el vacío dejado por la Base de Manta porque obviamente no tienen la misma capacidad de vigilancia aérea del corredor marítimo—"un espacio no gobernado". Los "drones", aviones no tripulados, que está comprando el Ecuador a gran costo no son un sustituto para los aviones de reconocimiento norteamericanos.
La presión del gobierno de Correa por eliminar las fumigaciones del lado colombiano de la frontera es comprensible ya que los efectos de la deriva del glifosato hacia Ecuador son difíciles de determinar. No se puede descartar que sean nocivos, aunque la baja periodicidad que han tenido las fumigaciones en la frontera sugiere que su impacto sobre la salud y el medioambiente fronterizo han sido limitados. Hay el riesgo, en cambio, que se forme un cordón de cultivo de coca en la zona de 10 kilómetros libres de glifosato que el Ecuador exige a Colombia, a través de la demanda en la Corte de la Haya. Pero la erradicación manual ha comprobado ser lo suficientemente efectiva para paliar este efecto colateral de la cesación de las fumigaciones en la frontera. Colombia cada vez otorga mayor importancia a la erradicación manual versus la aérea.
La condonación de las penas de las mulas, en cambio, disminuye el efecto de disuasión que tienen las penas. El negocio del narcotráfico tiende a explotar sistemáticamente las vulnerabilidades en un país. Si se relajan las penas para los traficantes menores, éstos serán utilizados de manera intensiva por los peces grandes. Se intensificaría el tráfico de mulas entre Colombia y Ecuador y entre Ecuador y los mercados finales y el uso de los servicios courrier para envíos de drogas. La reorganización de los servicios de inteligencia anti-narcóticos por lo menos a corto plazo ha provocado una desinstitucionalización. En balance, los cambios introducidos por el gobierno de Rafael Correa en la lucha contra las drogas han aumentado la vulnerabilidad del Ecuador frente al crimen organizado global.
Es posible, sea desde una perspectiva libertaria o izquierdista, pensar en una iniciativa para legalizar el tráfico de drogas. Pero esto involucraría persuadir a la comunidad internacional de revisar la Convención de Viena contra el Tráfico Ilícito de Narcóticos y Psicotrópicos de 1988 que claramente compromete a los estados partes a criminalizar el "tránsito y transporte" de drogas ilícitas15. Dado el costo de salud pública para los países consumidores de una legalización del tráfico, sería una iniciativa internacional destinada a fracasar. Una política poco operativa como la lucha contra las drogas se puede mantener indefinidamente si es que no hay una mejor alternativa.
Al pasar revista sobre las políticas antinarcóticos actuales que se aplican tanto en Ecuador como en otros países llama la atención la falta de opciones. Si bien la lucha contra las drogas no ha logrado reducir la oferta sustancialmente, la legalización sigue siendo una opción políticamente inviable e indeseable desde un punto de vista de salud pública.