Implementación del Derecho Internacional Humanitario en Ecuador

1. Introducción

Siendo el Derecho Internacional Humanitario (en adelante, DIH) un régimen de derecho internacional, los tratados internacionales y la costumbre constituyen sus principales fuentes. Los Estados, por su parte, pueden expresar su consentimiento de obligarse a un tratado o convenio mediante la firma y ratificación del mismo, o; por adhesión¹ si es que el tiempo de ratificación ha terminado, mediante el envío de una carta al depositario. Cabe recalcar que la mera firma del instrumento no establece ninguna obligación jurídicamente vinculante para el Estado más que la de no irse en contra del objeto y fin de este.

Particularmente, en el caso del DIH, los tratados internacionales determinan los estándares bajo los cuáles los países se rigen en caso de conflicto armado, haciendo que las hostilidades se lleven a cabo de manera más humana. La expresión de consentimiento de obligarse de los Estados a dichos tratados es fundamental debido a que contribuye a consolidar el régimen de DIH, a cumplir el deber de garantía de los Estados frente a los derechos fundamentales de las personas que se ven envueltas en conflictos armados, y a reducir la impunidad con la implementación de sanciones con efecto disuasivo en cuanto a potenciales infractores o criminales².

A pesar de que la expresión de consentimiento de los distintos países a tratados internacionales es fundamental, no es de ninguna manera medida suficiente para la implementación del DIH a escala nacional. En este sentido, el Comité Internacional de la Cruz Roja (en adelante, CICR) elabora una serie de recomendaciones que incluyen la traducción de documentos, difusión de su contenido, sanción, violaciones al DIH, adopción de legislación nacional, capacitación de personal, promoción de la creación de Sociedades Nacionales de Cruz Roja o de Media Luna Roja, entre otras sociedades de ayuda voluntaria³. Este trabajo busca analizar las medidas de implementación del DIH a escala nacional en Ecuador. Con este propósito, se examinará la adhesión del Ecuador a tratados internacionales y la vinculación de los mismos con legislación nacional. Por otro lado, se indagará acerca otras medidas relativas a instituciones, que actúan como interagentes estatales como el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa, entidades educativas, la Comisión Nacional de DIH y la Cruz Roja Ecuatoriana.

2. Tratados internacionales y su aplicación en Ecuador

2.1. Tratados internacionales

Al ser los Convenios de Ginebra uno de los ángulos fundamentales en el DIH, Ecuador ha ratificado sus Convenios I-IV, así como sus Protocolos Adicionales I y II. Y, a pesar de que Ecuador firmó el Protocolo Adicional III relativo a la aprobación de un signo distintivo⁴ adicional, no lo ha ratificado hasta la presente fecha⁵. Esto no afecta de ninguna manera el “estatus jurídico de los signos distintivos reconocidos por los Convenios de Ginebra [...] ni de cualquier signo particular cuando se incorpore con fines indicativos”⁶. Adicionalmente, se debe considerar que la costumbre del DIH cumple un rol fundamental como fuente vinculante del derecho.

Otro pilar esencial en el DIH es el derecho de los Convenios de la Haya. Ecuador ha ratificado la Convención de la Haya relativa a las leyes y costumbres de la guerra terrestre de 1899. Ha firmado Convenciones de la Haya de 1907 que tratan temas como: la restricción del derecho de captura, guerra terrestre, explosivos, barcos comerciales enemigos, minas submarinas, bombardeo por fuerzas navales y poderes neutrales en guerra marítima⁷. A pesar de que no existe vinculación legal con las disposiciones de dichos textos, se puede entender que Ecuador ha estado, de cierta manera, de acuerdo con el objeto y fin de los mismos.

El derecho de los Convenios Ginebra y de La Haya se ven complementados por una serie de convenciones y tratados con referencia a temas más específicos dentro del DIH. Algunos ejemplos de ellos son los tratados en cuanto a conducción de las hostilidades⁸ y protección de propiedad cultural⁹. Estos usualmente convergen con otras áreas del Derecho como el Derecho Penal Internacional (en adelante, DPI) y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (en adelante, DIDH), llegándose a dar una suerte de complementariedad entre los mismos. Uno de los tratados más importantes respecto al DPI es el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional de 1998¹⁰, el cual define, en su artículo 8, los crímenes de guerra y establece procedimientos a llevarse a cabo en caso de que el Estado no pueda procesar estos crímenes¹¹. Respecto del DIDH, Ecuador ha ratificado una serie de tratados de DD. HH. con implicaciones para el régimen del DIH¹².

Se debe tomar en consideración que la mera ratificación o adhesión a tratados internacionales del DIH constituye tan solo el primer paso en cuanto a la implementación del DIH a escala nacional. Para tal efecto, el CICR, y particularmente su servicio de asesoramiento, ha presentado instrumentos tipo para facilitar la adhesión o ratificación de los diferentes Estados a los tratados de DIH, los cuales se pueden encontrar en los recursos electrónicos¹³ de dicha organización. Así, por ejemplo, la traducción de los documentos antes mencionados al español, idioma oficial del Ecuador, constituye un paso fundamental antes de su difusión. Ecuador así lo ha hecho, y los documentos antes mencionados se encuentran publicados en el Registro Oficial¹⁴. En las secciones a continuación, se analizarán otras formas de implementación de los tratados de DIH en la legislación nacional ecuatoriana.

2.2. Vinculación con legislación nacional: avances y retos

Para comenzar, una de las principales formas de implementar el DIH en Ecuador implica la adopción de legislación o regulaciones pertinentes. En esta sección se evaluará la vinculación de los tratados internacionales de DIH con la legislación ecuatoriana por medio del principio de complementariedad¹⁵. Xavier Philippe, asesor jurídico del CICR para Europa Occidental y Profesor de Derecho Público en las Universidades de Aix-Marseille III y Cabo Occidental, lo define como “un principio funcional destinado a otorgar jurisdicción a un órgano subsidiario cuando el órgano principal no puede ejercer su primacía de jurisdicción”¹⁶. En el caso de DIH, esto implica que tanto la legislación internacional y nacional funcionen complementariamente para sancionar los delitos dentro del régimen y, por tanto, que se evite la impunidad.

Con respecto a la complementariedad, es particularmente importante debido a que “la mayoría de los tratados de DIH exigen la promulgación de normas más detalladas o la creación de organismos de control”¹⁷. A todo esto, es necesario tomar en consideración que Ecuador sigue una doctrina monista, la cual concibe al Derecho internacional y al Derecho interno como un solo sistema jurídico. La Constitución así lo consagra al prescribir la jerarquía normativa aplicable para nuestro ordenamiento jurídico¹⁸. Esta coloca a los tratados y convenios internacionales por debajo de la Carta Magna, pero por encima de cualquier fuente de derecho nacional. La Constitución es la fuente principal de Derecho, la única excepción que cabe son aquellos tratados de derechos humanos (en adelante, DD. HH.) que aseguran una mejor protección de derechos. Esto no aplica al presente caso por tratarse de DIH. A continuación, se examinarán los distintos cuerpos normativos que integran el DIH.

2.2.1. Código Orgánico Integral Penal

Las graves violaciones al DIH se sancionan mediante el Derecho Penal, ya sea este nacional o internacional. Una de las medidas que recomienda el CICR en cuanto a la implementación del DIH a escala nacional es “sancionar todas las violaciones de los instrumentos de DIH y, en particular, adoptar legislación penal que sancione los crímenes de guerra”¹⁹. En este sentido, el Código Orgánico Integral Penal Ecuatoriano (en adelante, COIP) que entró en vigencia en el año 2014 tipifica dichas violaciones. Incluye normas internacionales de DIH, y busca que las prácticas prescritas en los mismos se acaten de la mejor manera. Los esfuerzos del Estado se ejemplifican en el Título IV, Capítulo Primero²⁰, en el cual se prescriben las graves violaciones a los derechos humanos y delitos contra el DIH. Y son, precisamente, estos últimos los que nos conciernen en este trabajo y analizaremos a continuación.

El uso de métodos y medios prohibidos en conflicto armado se encuentra regulado por el Derecho mediante los Convenios de La Haya. Aquellos métodos y medios que causen como consecuencia males superfluos o sufrimientos innecesarios se prohíben en el Protocolo Adicional I (en adelante, PA I)²¹ y se prescribe como crimen de guerra²² en el Estatuto de Roma²³. En el COIP, por otro lado, se habla de “métodos prohibidos por el Derecho Internacional Humanitario”²⁴ y se enumeran varios particulares relacionados con padecimiento de hambre, orden de no dar cuartel, ataques a la población o bienes civiles, ataques indiscriminados, etc. Según la legislación ecuatoriana esto se sanciona con pena privativa de libertad de trece a dieciséis años y, en caso de que provoquen la muerte, la pena cambia de veintidós a veintiséis años²⁵. De manera más específica en cuanto a medios es posible referirse a la utilización de armas prohibidas por el DIH que se sanciona en el artículo 122²⁶ con una pena de trece a dieciséis años.

En relación con la protección de bienes de acuerdo al DIH, el COIP establece una definición de los mismos que incluye aquellos de carácter civil, los destinados a asegurar la existencia e integridad de las personas civiles, como las zonas y localidades destinadas a separarlas de objetivos militares y los bienes destinados a su supervivencia o atención, los que son parte de misiones de paz o humanitarias, los que son destinados a la satisfacción de derechos “del buen vivir”, al culto religioso, ciencia o beneficencia, y los que conforman patrimonio histórico, cultural o ambiental²⁷.

Se evidencia así que el COIP tiene una definición relativamente completa que, sin embargo, no incluye las instalaciones con fuerzas peligrosas como un bien con protección especial, como lo hace el PA I²⁸.

El ataque en contra de bienes protegidos prescrito en el Convenio de Ginebra IV (en adelante, CG IV)²⁹ y en el PA I³⁰ tiene una pena diez a trece años de reclusión en del COIP³¹. De la misma manera, la “destrucción y la apropiación de bienes no justificadas por necesidades militares, y efectuadas a gran escala, ilícita y arbitrariamente”³² prescritas en los Convenios de Ginebra, constituyen otro delito de guerra. Ecuador lo tipifica en el COIP con pequeñas variaciones, pues se refiere a la destrucción y apropiación de bienes de la parte adversa sin necesidad militar imperativa³³. Esto lo sanciona con pena privativa de libertad de tres a cinco años³⁴.

En relación a la protección de personas, el COIP en su definición incluye:

1. La población civil. 2. Las personas que no participan en hostilidades y los civiles en poder de la parte adversa. 3. El personal sanitario o religioso. 4. Los periodistas en misión o corresponsales de guerra acreditados. 5. Las personas que han depuesto las armas. 6. Las personas que se encuentran fuera de combate o indefensas en el conflicto armado. 7. Las personas que, antes del inicio de las hostilidades, pertenecían a la categoría de apátridas o refugiados. 8. Los asilados políticos y refugiados. 9. El personal de las Naciones Unidas y personal asociado protegido por la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y del Personal Asociado. 10. Cualquier otra persona que tenga esta condición en virtud de los Convenios I, II, III y IV de Ginebra de 1949 y sus protocolos adicionales³⁵.

Con respecto a este artículo, el numeral 10 es particularmente importante pues define a las personas protegidas de manera abierta, es decir, no se restringe a aquellas mencionadas dentro del artículo. Esto no sucede en el caso de los bienes protegidos, llevando así al problema antes mencionado. Asimismo, el COIP sanciona la suspensión de derechos de personas protegidas con pena de diez a trece años³⁶. Pero presenta una dificultad en cuanto a su protección. El COIP alude a que el ataque con fines terroristas sea contra una persona protegida³⁷. Esto presenta un problema serio en cuanto a la protección que las personas deben recibir en la conducción de hostilidades, pues las personas protegidas cuentan con protección legal solo frente a este tipo de ataques y no otros. Es decir, si bien el enunciado de las personas protegidas es correcto, la causa de la que se las protege, según el COIP, que es el terrorismo, es limitada, y no se ajusta a la técnica jurídica, enmarcándola en conflictos armados. A pesar de ello, existen otros artículos destinados a la protección de personas durante el conflicto armado que, si bien no subsanan completamente esta incoherencia, contribuyen a su protección.

El homicidio intencional constituye un crimen de guerra de acuerdo con los Convenios de Ginebra I, II, III, y IV artículos 50, 51, 130 y 147 respectivamente³⁸. El mismo tratamiento le otorga el Estatuto de Roma en el artículo 8, numeral 2, inciso a)³⁹. Igualmente, el homicidio intencional se encuentra tipificado en el COIP en caso de conflicto armado en el artículo 115⁴⁰, el cual establece que el homicidio a una persona protegida por el DIH se sancionará con pena privativa de libertad de veintidós a veintiséis años.

Adicionalmente, un grupo de personas en particular cuenta con especial protección bajo el DIH, los niños. Reclutar a menores de 15 años constituye un crimen de guerra según el Estatuto de Roma y se prohíbe también en PA I, artículo 77.2⁴¹, así como en la Convención sobre los Derechos del Niño, artículo 38⁴², tratado de DD. HH. que actúa de manera complementaria. También, el COIP lo sanciona con una pena de diez a trece años en el artículo 127⁴³. Es necesario mencionar que, dado el conflicto armado que toma lugar en Colombia, este puede ser uno de los artículos más relevantes del COIP en cuanto al uso práctico del DIH en Ecuador, pues los grupos armados operan principalmente en territorio colombiano, esto no evita que se recluten a niños dentro del territorio ecuatoriano⁴⁴.

La obstaculización de tareas humanitarias, prescrita en el artículo 23 del CG IV⁴⁵ también se menciona en la legislación ecuatoriana. Estas se sancionan con una pena de diez a trece años según el artículo 124 del COIP⁴⁶. De forma similar, la omisión de medidas de socorro o asistencia humanitaria y la omisión de medidas de protección se sancionan con de cinco a siete años en los artículos 134 y 135 respectivamente⁴⁷. Un aspecto que se observa en este artículo es que el mismo sanciona también a quienes obstaculicen las tareas sanitarias y humanitarias en situaciones de “conflicto armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre natural”(énfasis añadido)⁴⁸.

La tortura o los tratos inhumanos, incluidos los experimentos biológicos, y “causar deliberadamente grandes sufrimientos o de atentar gravemente contra la integridad física o la salud”⁴⁹ constituyen otros dos crímenes de guerra prescritos en los artículos antes mencionados de los Convenios de Ginebra y del Estatuto de Roma. En esta línea, Ecuador lo tipifica en caso de conflicto armado en el artículo 119 del COIP⁵⁰, con una pena privativa de la libertad de trece a dieciséis años en caso de tortura, y en el artículo 117 en caso de lesiones a la integridad física con las “penas máximas previstas en el delito de lesiones aumentadas en un medio”⁵¹. Asimismo, las mutilaciones o experimentos médicos prescritos en el artículo 11 del PA I⁵² se sancionan en el artículo 118 del COIP⁵³ con una pena de trece a dieciséis años. Esto incluye, además de mutilaciones y experimentos, la extracción de tejidos y órganos en el contexto de un conflicto armado.

Otro crimen de guerra prescrito en los CG III y IV, artículos 130 y 147 respectivamente, es “el hecho de forzar a un prisionero de guerra o a otra persona protegida a servir en las fuerzas de una Potencia enemiga”⁵⁴. El COIP amplía esta perspectiva al referirse, en su artículo 129, a “los participantes activos en conflicto armado”⁵⁵ y no solo a los prisioneros de guerra. Este artículo garantiza otros derechos como el debido proceso, y la liberación y repatriación en cuanto sea posible. El no cumplimiento conlleva una pena de diez a trece años. El derecho al debido proceso se reitera, pero, en cuanto a personas protegidas en general, se menciona en el artículo 133⁵⁶ cuya violación implica una pena de cinco a siete años.

En cuanto a los prisioneros de guerra, de manera particular, se los menciona en el artículo 353⁵⁷ de forma que puede resultar confusa al constituir una incoherencia entre la legislación nacional y los tratados que Ecuador ha ratificado. Primordialmente, el objetivo de capturar y privar de libertad a prisioneros de guerra concuerda con el principio de prevención⁵⁸, el cual busca alienar a dichos individuos del conflicto. Esto, con el objetivo de generar una ventaja para una de las partes beligerantes, manteniendo siempre límites que aseguren a dichos prisioneros un trato mínimo de humanidad. El III Convenio de Ginebra (en adelante, CG III) prescribe como obligación de los Estados que, tras la terminación del conflicto armado, “[l]os prisioneros de guerra serán liberados y repatriados, sin demora”⁵⁹. Curiosamente, el COIPprescribe, en el artículo 353 numeral 13, como tipo penal para aquella persona que deje en libertad, en tiempo de paz, “a prisioneros de guerra con el fin de que vuelvan a las fuerzas armadas del enemigo o devolver equipo militar al enemigo”⁶⁰ una pena privativa de libertad de siete a diez años⁶¹. Como se analizó anteriormente, en tiempo de paz, es obligación de los Estados poner en libertad a sus prisioneros. Sin embargo, el COIP prescribe que será sancionada con pena privativa de libertad. Esto resulta contradictorio con el artículo 129 del mismo cuerpo y el CG III, del cual Ecuador es parte. La jerarquía de ley subsanaría esta incoherencia, ya que los tratados internacionales se encuentran por encima de códigos orgánicos.

Adicionalmente, en el artículo 125, en cuanto a la privación de libertad de la persona protegida, se establece que “la persona que, con ocasión y en desarrollo de conflicto armado, prive de libertad, detenga ilegalmente, demore o retarde la repatriación de la persona protegida será sancionada con pena privativa de libertad de diez a trece años”⁶². En este sentido, se debe recordar que los prisioneros de guerra son personas protegidas de acuerdo al DIH, por lo que pueden ser aplicados este artículo y el artículo 129 antes mencionado a pesar de los problemas mencionados con el artículo 353 del COIP.

La deportación o traslado ilegal prescrito en el CG IV artículo 147⁶³ y en el artículo 8 del Estatuto de Roma⁶⁴, se encuentra tipificada en el artículo 130 del COIP⁶⁵ con una pena de diez a trece años. De la misma manera, la toma de rehenes especificada en los artículos antes mencionados se tipifica en el artículo 128 con una sanción de pena privativa de la libertad de diez a trece años para aquella persona que en el contexto de conflicto armado “prive a otra de su libertad, condicionando la vida, la integridad o su libertad para la satisfacción de sus exigencias formuladas a un tercero o la utilice como medio para fines de defensa”⁶⁶. Se puede ver aquí cómo no solo se tipifica la norma, sino que se ofrece una definición de dicho delito de guerra, cosa que no ocurre en el CG IV. Esto representa un ejemplo de la importancia de la legislación nacional al momento de complementar lo prescrito en los tratados internacionales con el objetivo de prevenir la impunidad.

Según el artículo 8 del Estatuto de Roma⁶⁷, los delitos de naturaleza sexual⁶⁸ también constituyen crímenes de guerra. Ecuador lo tipifica en el artículo 116 del COIP⁶⁹, donde la sanción se establece de acuerdo al tipo de delito sexual con la pena aumentada en un tercio por las circunstancias de conflicto armado. En su aplicación, se debe entender como delito sexual todo acto típico que violente la integridad sexual y reproductiva de la víctima; el Estatuto de Roma reconoce a la esclavitud sexual, prostitución, embarazo o aborto forzados, entre otros, como delitos sexuales que constituyen delitos de lesa humanidad al cometerse en el marco de un conflicto armado, de forma sistemática o generalizada⁷⁰.

Con relación a daños al medioambiente, el Estatuto de Roma lo establece como crimen de guerra. Igualmente, esto se prohíbe en el PA I artículos 35 y 55⁷¹. El COIP no solo sanciona los daños, sino la modificación ambiental amplia, duradera y grave o permanente con fines militares en el artículo 132⁷² con una pena de siete a diez años.

Es necesario subrayar el hecho de que el COIP sanciona delitos en un contexto de conflicto armado que no se encuentran prescritos en los Convenios de Ginebra o en el Estatuto de Roma. Un ejemplo de ello es el artículo 120 que sanciona con trece a dieciséis años de privación de la libertad a “castigos colectivos a personas protegidas” (énfasis añadido), contribuciones arbitrarias para el desarrollo del conflicto armado⁷³, y otras infracciones contra personas que son parte activa del conflicto armado⁷⁴.

Adicionalmente, el COIP sanciona el uso indebido del emblema “de la cruz roja, media luna roja o cristal rojo, una señal distintiva, de cualquier otro signo que sea una imitación o que pueda prestar a confusión” con pena de uno a tres años⁷⁵. Lo hace así cumpliendo con el Estatuto de Roma que establece esto como un crimen de guerra, sin embargo resulta interesante la mención al cristal rojo debido a que Ecuador no ha ratificado el Protocolo Adicional III (en adelante, PA III). Esto se analizará con mayor profundidad más adelante.

Sabiendo que la participación criminal es un tema también visto y analizado por la Corte Penal Internacional, se podría concluir que el deber de obediencia no está debidamente respaldado. En el COIP, esto se ve reflejado en el artículo 294⁷⁶ sobre el abuso de facultades. La responsabilidad se mide según el grado de participación. Ahora, en Ecuador, existen causales de exclusión de antijuridicidad, contempladas en el artículo 30 del COIP⁷⁷. Por otro lado, el Estatuto de Roma, en el artículo 28⁷⁸, establece que el jefe militar será responsable de las actividades de su subordinado cuando haya tenido razón de las circunstancias o hubiere debido saber de los crímenes cometidos. Igualmente será responsable cuando no hubiere adoptado las medidas necesarias para prevenir o reprimir su comisión. Es interesante como el Estatuto de Roma se enfoca en los elementos de autoridad y control efectivo; en Ecuador, se omite este último.

En general, se puede ver que el COIP tipifica normas internacionales del DIH estableciendo su propia pena. Las definiciones que presenta el COIP concuerdan de gran manera con las establecidas en los tratados internacionales, y en algunas circunstancias amplía ciertas protecciones. En otras ocasiones reduce dicha protección como en la definición de bienes protegidos. Es así como Ecuador cumple con prevenir la impunidad en cuanto a las violaciones de DIH, incluyendo en el COIP la tipificación de delitos considerados en el Estatuto de Roma, siguiendo así las recomendaciones del Examen Periódico Universal de 2008:

La armonización del derecho interno con las normas internacionales de derechos humanos, la reforma del Código Penal, la adopción de la Ley antidiscriminaciones y la promoción para la adopción de la Ley sobre delitos de lesa humanidad con miras a incorporar las disposiciones del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional⁷⁹.

2.2.2. Ley sobre el Uso y Protección del Emblema de la Cruz Roja y la Media Luna Roja

Tras la aprobación del Primer Convenio de Ginebra en 1864, se estableció el emblema de la cruz roja como símbolo de neutralidad. Con el paso del tiempo, a finales del siglo XIX, sociedades de socorro hacían uso de emblemas que contenían la media luna roja y el león y el sol rojos. Por tanto, a partir de la ratificación de los cuatro convenios el 12 de agosto de 1949, se unificó el uso de los tres emblemas. Cabe mencionar que su uso ha tenido como consecuencia, críticas sobre la implicación religiosa que puede interpretarse de estos símbolos⁸⁰, como la cruz.

Con el fin de terminar con estos problemas, los Estados parte, en su búsqueda de un símbolo universal, redactaron el Tercer Protocolo de Ginebra del cual Ecuador es signatario desde 2005⁸¹. Dicho protocolo instaura el símbolo de un cristal rojo en el cual se deja de lado cualquier connotación política o religiosa. De tal forma que no reemplaza los emblemas anteriores, sino que presenta como una nueva alternativa como un cuarto emblema. El Tercer Protocolo busca que se reconozca el mismo valor a todos los emblemas prescritos en los cuatro convenios y primeros dos protocolos, incluyéndose la cruz roja, la media luna roja, el león y sol rojos y crea un nuevo distintivo del cristal rojo cuadrado sobre fondo blanco colocado por uno de sus vértices⁸².

En esta línea, la legislación ecuatoriana, en su interés por implementar y difundir el conocimiento de la ratificación de sus tratados internacionales, promulgó, en el año 2007, laLey sobre el Uso y Protección del Emblema de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja⁸³(en adelante, LPCR), cuyo objeto es proteger los emblemas anteriormente mencionados, sus denominaciones y señales distintivas para ser utilizadas en los medios de transporte de unidades de salud, tanto durante conflictos armados como en tiempos de paz. Como su título lo indica, Ecuador reconoce a escala nacional únicamente dos de los cuatro símbolos existentes. El cristal rojo, por otro lado, se encuentra protegido bajo el COIP por lo que se le puede adjudicar cierto grado de reconocimiento por parte del Estado ecuatoriano. Sin embargo, no llega a ser costumbre internacional debido a la falta de práctica generalizada.

La LPCR prescribe también que tanto los Ministerios de Salud Pública y de Defensa, como los responsables por velar por el respecto de las normas relativas al uso del emblema⁸⁴. Así también, prohíbe usos inadecuados del emblema, sin establecer una pena privativa de libertad, señala que existirán medidas administrativas y civiles conforme al artículo 10 de la Ley de Propiedad Intelectual⁸⁵. Por su parte, si se interpreta el COIP, se puede establecer que el uso de insignias a cargo de un oficial es penado de quince a treinta días⁸⁶.

A pesar del avance que constituye la LPCR, presenta varios problemas. En primer lugar, establece que el presidente de la República debe expedir el “Reglamento para la aplicación de la presente Ley, en un término no mayor de noventa días contados a partir de la fecha de su publicación en el Registro Oficial”⁸⁷. No obstante, esta medida no ha tenido lugar hasta septiembre de 2017⁸⁸.

Otro ejemplo de la implementación de mecanismos de respeto del emblema se registra en el Manual Naval del Ecuadorprescrito en 1989, el cual tiene como uno de sus capítulos “el mal uso de signos de protección, señales o símbolos” que determina como ilegal el uso del símbolo de la cruz roja o la luna creciente roja por parte de los combatientes, municiones o armas, para atacar o defenderse de fuerzas enemigas⁸⁹. En esta línea, dicho manual determina que, en el mar, bajo normas de la costumbre internacional naval, es permitido que una nave de batalla utilice colores falsos y confunda de su verdadera apariencia como forma de despistar al enemigo haciéndole creer que tiene una nacionalidad neutral. Sin embargo, podría ser una violación a las leyes de la guerra, que dicha nave ataque sin indicar sus colores verdaderos, o lo haga con símbolos del DIH.

Se encuentra permitido el uso del símbolo de la Cruz Roja, conforme prescribe el artículo 43 del II Convenio de Ginebra: “Podrán ser autorizadas a continuar enarbolando las propias enseñas nacionales al mismo tiempo que la bandera con una Cruz Roja, cuando se hayan alejado de su base, con tal de que lo notifiquen previamente a todas las Partes en conflicto interesadas”⁹⁰.

3. Medidas adoptadas por instituciones

3.1. Ministerio de Defensa: Dirección de Derechos Humanos, Género y Derecho Internacional Humanitario

El Ministerio de Defensa del Ecuador es un órgano político, estratégico y administrativo que se encarga de diseñar y generar políticas de defensa y emitir “políticas para la Defensa y administración de las Fuerzas Armadas, a fin de garantizar y mantener la soberanía e integridad territorial; así como, apoyar al desarrollo nacional con su contingente”⁹¹. Teniendo en cuenta que el Ministerio de Defensa es uno de los principales actores gubernamentales en caso de conflicto armado y que los principales responsables de la implementación del DIH son los Estados, se ha establecido una Dirección de Derechos Humanos, Género y DIH dentro de esta institución.

El Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional del Ministerio de Defensa señala que dicha dirección tiene la misión de asegurar “su implantación en el sector de la Defensa nacional; por medio de directrices de difusión, promoción y asesoramiento técnico en concordancia al Marco Legal establecido”⁹². Entre sus actividades, se encuentran el asesoramiento, la generación de políticas, elaboración de informes y el envío de delegaciones relacionadas con el DIH. Esta dirección contribuye a la implementación del DIH en Ecuador al proveer a uno de sus ministerios más relevantes con un eje de DIH. Asimismo, ha realizado capacitaciones relativas a DIH en varias provincias. Por ejemplo, en el año 2015 se capacitó a personal de las fuerzas armadas en Esmeraldas en todo lo relacionado al COIP y DIH⁹³.

3.2. Instrucción Fuerzas Armadas

En Ecuador, se da por sentado la incorporación del DIH como parte de los entrenamientos e instrucción de las Fuerzas Armadas. Se han proporcionado varios cursos y seminarios dentro de las escuelas y centros de entrenamiento dentro de las tres ramas de las Fuerzas Armadas, con el apoyo no solo de la Cruz Roja Ecuatoriana sino también por parte del CICR, constituyéndose así en interagentes para la difusión de la misma. Un ejemplo de ello es el curso de DIH Mariscal Antonio José de Sucre, detallado en el presente trabajo.

Por otro lado, el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas cuenta con un Manual de DIH, el cual cubre nociones básicas del DIH, derecho de los Convenios de Ginebra y de La Haya, responsabilidad y ejercicio de mando, limitaciones a los medios y métodos, conducción de las operaciones militares encuadradas en el DIH, protección del emblema y bienes culturales, medios para la aplicación del DIH, entre otros. Así, dicho manual no solo explica las nociones fundamentales del DIH, sino que las aterriza al contexto ecuatoriano. Por ello, resulta necesario que manuales como este se usen en la difusión del DIH en Ecuador⁹⁴.

Luego de la Conferencia Internacional de la Cruz Roja de 2011, con el objetivo general de fortalecer el DIH y la acción humanitaria, Ecuador se comprometió a continuar sus esfuerzos por aumentar la conciencia sobre DIH dentro de sus miembros de las Fuerzas Armadas mediante instrucción y capacitaciones. Además, un curso de DIH se organiza para oficiales de alto rango a quienes les concierne esta materia. Este suele estar a cargo de la Dirección Nacional de Derechos Humanos, Género y DIH, presente dentro del Ministerio de Defensa, la cual se enfoca en la promoción y difusión del DIH y, hasta diciembre de 2017, impartió capacitaciones⁹⁵.

3.3. Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos

Existen también organizaciones de defensa civil que cumplen un rol fundamental en la implementación del DIH a escala nacional. Ecuador reemplazó a la Defensa Civil Ecuatoriana por la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos que funciona paralelamente al Ministerio de Defensa y bajo el Ministerio de Coordinación de Seguridad⁹⁶. La nueva secretaría tiene la misión de “garantizar la protección de personas y colectividades de los efectos negativos de desastres de origen natural o antrópico”⁹⁷.

Este tipo de instituciones cumplen un rol importante al proveer ayuda a las personas en caso de conflicto armado con las actividades establecidas en el artículo 61 del PA I⁹⁸, entre las cuales se encuentran el servicio de alarma, evacuación, salvamiento, detección de zonas peligrosas, entre otras. De acuerdo con el artículo 62 del PA I⁹⁹, este tipo de organizaciones cuentan con protección especial, y es justamente por ello que deben llevar un signo distintivo. El mismo protocolo establece que:

El signo distintivo internacional de protección civil consiste en un triángulo equilátero azul sobre fondo color naranja, cuando se utilice para la protección de los organismos de protección civil, de su personal, sus edificios y su material o para la protección de los refugios civiles¹⁰⁰.

Esto presenta un problema en el caso del Ecuador, pues el logo de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos es de los colores amarillo, azul y rojo. Este error puede llevar a que, dado el caso de conflicto armado, no se puedan distinguir a las personas de esta Secretaría como parte de una organización de defensa civil y que, por consiguiente, no gocen de la protección necesaria. Por esto es imperante la implementación del signo distintivo prescrito en el PA I.

3.4. Comisión Nacional de Derecho Internacional Humanitario

Por medio de Decreto Ejecutivo 1741¹⁰¹, se instaura la Comisión Nacional para la Implementación del DIH en Ecuador, conformada por varios representantes de diferentes cuerpos estatales que tienen como objeto implementar un plan nacional de acción para alcanzar todos los preceptos y objetivos contenidos en el DIH. Esta comisión está integrada por cuatro subcomités: (i) el subcomité para la preparación y el seguimiento de las recomendaciones respecto de la firma y ratificación de los tratados; (ii) el subcomité para la preparación y seguimiento del borrador de la legislación; (iii) el subcomité para el seguimiento y difusión de eventos de entrenamiento; y, (iv) el subcomité para el seguimiento de asunto institucionales para su trabajo en cuerpos tanto nacionales como internacionales de DD. HH. y DIH.

La Comisión Nacional DIH del Ecuador (en adelante, CONADIHE)¹⁰², cumple la función de impartir y promocionar la aplicación de las normas del DIH desde las esferas público y privadas, ya sea con la adopción de medidas normativas o su modificación, así como también con el desarrollo de ejercicios académicos, en universidades o instituciones del Estado. En el informe emitido en 2016, la CONADIHE ha dado a conocer que, en Ecuador, se “presento un proyecto de modificación del Reglamento de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, para restringir el uso del emblema de la cruz roja por ambulancias públicas y privadas”¹⁰³. Este fue implementado en la última reforma al reglamento a la Ley de Transporte.

Asimismo, la CONADIHE estudió la viabilidad para el Estado de ratificar el PA III y emitió su recomendación. En cuanto al COIP, que entró en vigor en 2014, la Comisión promovió la incorporación en la legislación ecuatoriana de las violaciones graves del DIH , cumpliendo así con un papel neutral, pero a la vez buscando la aplicación de las normas del DIH que el Estado ecuatoriano ha ratificado. También vale destacar la participación de altos funcionarios del Estado en eventos organizados por la delegación regional del CICR para Perú, Bolivia y Ecuador, con el fin de implementar las medidas que se tomen a escala regional.

La actuación de la Comisión ha sido relevante en cuanto a las reformas normativas que se han llevado a cabo, haciendo concordante la legislación interna con las normas del DIH. Por ejemplo, en 2010, se incluyó el capítulo de “Delitos contra personas y bienes protegidos por el DIH”, además de propiciar la implementación de enseñanza del DIH en la malla curricular de las fuerzas armadas y la formación sobre DD. HH. y DIH en zonas de alta conflictividad por encontrarse cercanas a la frontera colombiana.

Otro resultado de la gestión de la CONADIHE ha sido la intervención realizada para llevar adelante procesos de negociación entre Ecuador y Perú, para el desminado en la zona fronteriza, uno de sus mayores logros¹⁰⁵. Sobre este punto, la comisión ha dicho que “Ecuador y Perú vienen realizando a fin de lograr que sus territorios estén libres de minas antipersonal y contribuir, de esa manera, con el objetivo de tener las Américas como una zona libre de minas antipersonal”¹⁰⁶ lo que, a la vez, se complementa con las acciones de comisiones similares en países vecinos.

3.5. Cruz Roja Ecuatoriana

Otro mecanismo por el cual los Convenios de Ginebra comprometen a los Estados a implementar el DIH a escala nacional es la creación de Sociedades de Cruz Roja Nacionales. En este sentido, Ecuador cuenta con una Cruz Roja Ecuatoriana (en adelante, CRE), la cual tiene la misión de “aliviar y prevenir el sufrimiento humano, desde las comunidades, promoviendo el bienestar y la dignidad en la diversidad, mediante el desarrollo sostenido de su voluntariado”¹⁰⁷.

La CRE surgió a principios del siglo XX como respuesta a la amenaza de la existencia de conflicto armado con Perú. Así, médicos guayaquileños, “el 22 de abril de 1910 […] concurrieron a la sesión que se instaló en el Salón de Honor del Colegio Nacional Vicente Rocafuerte” para formar la CRE por adherirse a la Sociedad Internacional de la Cruz Roja¹⁰⁸. Poco tiempo después fue reconocida por el gobierno de Eloy Alfaro mediante decreto legislativo.

Es importante resaltar que, frente al hecho de que Ecuador no se encuentra en la actualidad envuelto en ningún conflicto armado, la CRE ha expandido sus actividades para cubrir necesidades humanitarias en distintos ámbitos. Así, por ejemplo, la CRE se encarga de promover la donación voluntaria de sangre y ha cumplido un rol fundamental al proveer ayuda humanitaria en caso de desastres naturales, como sucedió con el terremoto de abril de 2016 en Manabí y Esmeraldas. En caso de darse algún conflicto armado, es necesario rescatar que Ecuador cuenta con esta institución para proveer asistencia humanitaria.

3.6. Instrucción por medio de instituciones educativas

3.6.1. Enseñanza en el sistema educativo

En Ecuador, se suscribió el Acuerdo Ministerial MINEDUC-ME-2016-00020-A, que regula la malla curricular de educación secundaria. En este acuerdo, nunca se hace mención a la enseñanza de DD. HH., mucho menos de DIH como un componente esencial en la enseñanza secundaria. Si bien es deber de los educadores el llevar este conocimiento a su alumnado, la falta de regulación y de implementación por parte del Estado, por medio del organismo competente –en este caso, el Ministerio de Educación–, deja un vacío en la educación de nivel medio¹⁰⁹. Esta situación contrasta con la de países como Colombia, donde, de acuerdo con Quintero Rojas, el DIH y los DD. HH. son ejes transversales de la malla curricular¹¹⁰.

Por otro lado, en el sistema de educación superior, el DIH es una materia que se entiende forma parte de especialización más que una carga académica que se deba incluir dentro de las mallas formativas de las universidades en sus programas de Derecho o Relaciones Internacionales. En Ecuador, universidades como la Universidad San Francisco de Quito (en adelante, USFQ) y la Pontifica Universidad Católica del Ecuador (en adelante, PUCE), ofrecen esta materia, aunque de forma optativa. Concursos como el Manuel Muñoz Borrero también contribuyen al aprendizaje universitario.

Desde el Estado, el esfuerzo por llevar esta rama del Derecho Internacional a la comunidad desde un plano académico se ha desvanecido. En 2013, se desarrolló el Encuentro Académico de DIH, sin que el mismo fuera replicado con posterioridad. En este encuentro, si bien por su nombre tendría la connotación de ser de carácter académico, participaron el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, Ministerio de Defensa Nacional de la Vicepresidencia y, Cruz Roja Ecuatoriana de la Secretaría Técnica, excluyendo a los agentes académicos del país¹¹¹.

Queda en duda el papel que ha desempeñado la academia en impartir dentro de su malla curricular una carga correspondiente al DIH, si bien esta es ofertada en algunas universidades, la modalidad en la que esta se efectúa, de forma optativa, no favorece a su amplia difusión, siendo, por el contexto de conflicto armado que ha vivido la región, en particular Colombia, un componente académico de necesaria aplicación cotidiana para algunas comunidades fronterizas, para lo cual es necesario su conocimiento.

3.6.2. Enseñanza a funcionarios públicos

Con respecto a los funcionarios públicos, en general, no se les ha proporcionado información sobre el DIH. En el campo judicial, existe la presunción de que todo juez es juez constitucional, y que, además, los servidores públicos deben aplicar directamente la Constitución. Se podría suponer, que, bajo el principio de complementariedad, los servidores públicos, y en especial operadores de justicia, deberían estar en plena capacidad de aplicar el DIH, al formar parte de la legislación interna que ha firmado y ratificado los instrumentos internacionales respectivos. Sin embargo, muchas veces, esto puede distanciarse de la realidad.

Se puede considerar como un avance que algunos funcionarios públicos hayan sido capacitados por la Cruz Roja Ecuatoriana, encaminando a la prevención y tratamiento de problemas humanitarios. En 2015, por ejemplo, sesenta funcionarios públicos fueron capacitados en este ámbito. El margen es muy pequeño en comparación con el número de funcionarios públicos existentes. Este tipo de capacitaciones es especialmente prioritario en zonas fronterizas, como en la frontera norte, al desarrollarse un conflicto armado¹¹².

Otro ejemplo de capacitación en el sector público es el Curso Mariscal Antonio José de Sucre de DIH¹¹³, impartido por la CONADIHE, en coordinación con el CICR. Este curso cuenta con la presencia de diversas instituciones públicas. La temática del curso impartido en 2016 fue la implementación de esta normativa en caso de desastres naturales¹¹⁴.

Asimismo, es importante mencionar que el Ministro de Relaciones Exteriores, a partir de 2004, llevó a cabo los primeros seminarios de entrenamiento en DIH para oficiales públicos, el 3 y 4 de agosto, del mismo año; siendo en septiembre de 2017, el último curso desarrollado en Ecuador, en el que se trató, entre otros temas, la situación de personas desplazadas a causa de desastres naturales¹¹⁵.

En el año 2018, se impartirá una nueva edición del curso Mariscal Antonio José de Sucre con la temática “La noción de paz sostenible como puente entre el Derecho Internacional Humanitario y la diplomacia preventiva en el marco de una cultura de paz. Una mirada latinoamericana a 20 años de la firma de los Acuerdos de Paz entre el Perú y Ecuador”, los días 28, 29 y 30 de mayo¹¹⁶. Dicho curso se encuentra dirigido a servidoras y servidores públicos cuyas funciones se relacionen con DIH, personal de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, docentes y estudiantes universitarios y representantes de organizaciones internacionales y cooperación en Ecuador, otorgándole así una perspectiva multidisciplinaria.

Este tipo de espacios resultan fundamentales, no solo para la promoción del DIH en el sector público y en otras instituciones relevantes, sino para la aplicación adecuada del mismo y la adopción de medidas que respondan a las consecuencias humanitarias del conflicto. Un ejemplo de ello es el proceso para la determinación de la condición de refugiado, realizado por funcionarios públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, quienes, en numerosas ocasiones, deben aplicar el DIH con respecto a solicitantes de refugio que se han visto involucrados en grupos armados, cosa especialmente relevante considerando la situación de Colombia.

4. Otras medidas estatales que deben ser implementadas como parte de las recomendaciones del CICR

4.1. Reubicación de recintos y bases militares

Otra medida que aparece como parte de las recomendaciones hechas por el CICR es que los recintos e instalaciones militares sean reubicados por parte del Estado, en concordancia con el principio de prevención¹¹⁷. Como norma, las operaciones en tiempos de conflictos armados deben ser dirigidas a objetivos militares, por el principio de distinción y a la luz del segundo protocolo a los convenios de Ginebra. Por lo mismo, dichas bases deberían encontrarse por fuera del perímetro de la ciudad. Es de conocimiento de todos los ecuatorianos que la mayor parte de base militares se encuentran dentro de los límites de las ciudades; como, por ejemplo, la Base Aérea del Ejército Paquisha, en la que se encuentra, desde junio de 2017, la brigada 15 de aviación. Esta base se encuentra dentro de los límites del Distrito Metropolitano de Quito, entre las parroquias de Conocoto y Amaguaña. Resulta lejano pensar que un país en vías de desarrollo como Ecuador pueda invertir actualmente en la reubicación de estos recintos, cuando tiene problemas sociales de mayor importancia que afrontar. Adicionalmente, Ecuador es un territorio que actualmente no se encuentra bajo ningún tipo de conflicto armado nacional o internacional. Aun así, debería implementarse esta recomendación con fines preventivos a largo plazo por la que, hasta 2014, se debía cumplir la segunda fase del Proyecto de Protección y Seguridad de la Población Civil en el Almacenamiento y Manejo de Municiones y Explosivos de Fuerzas Armadas, respecto a la reubicación de polvorines y manejo de material explosivo¹¹⁸, pues lo que considera el proyecto es la construcción y reubicación de material explosivo con fines preventivos, el último informe sobre parte del proyecto de enero de 2018, detalla que el mismo se encuentra en ejecución, y es descrito como un proyecto que

determina la construcción de cinco depósitos conjuntos de municiones denominados Depósito Conjunto de Municiones El Corazón (DEPCOR), Depósito Conjunto de Municiones Jaramijó (DEPJAR), Depósito Conjunto de Municiones Sur (DEPSUR), Depósito Conjunto de Municiones Taura (DEPTAU), Depósito Conjunto de Municiones Amazonas (DEPAMA), ubicados sobre los terrenos de propiedad de las Fuerzas Armadas, excepto el Depósito Conjunto de Municiones Sur […]. Lo que permitirá el almacenamiento y manejo seguro de las municiones de las tres ramas de las Fuerzas Armadas¹¹⁹.

Sobre este aspecto, en 1997 una vez aprobado el reglamento a la Ley de Fabricación, Importación, Exportación, Tenencia de Armas, Municiones, Explosivos y Accesorios, en el artículo 70, se dispone que la ubicación de los almacenes de explosivos será aprobada por el Comando Conjunto, pese a ello desde la publicación del reglamento han existido percances en polvorines ubicados en bases militares, en zonas urbanas.

4.2. Identificación de Bienes y lugares protegidos

El DIH prescribe que se identifiquen los bienes especiales dentro del umbral de protección. Y se consideran como tal aquellos que son bienes culturales o bienes destinados al culto¹²⁰, como los monumentos históricos, las obras de arte y los que conforman el patrimonio cultural de una nación¹²¹. Es obligación de los Estados conforme se desprende de la convención de La Haya de 1954 y sus dos protocolos, de los cuales Ecuador es Estado parte, que exista una señal propia por encima de los inmuebles para, de esta forma evitar ataques futuros sobre los mismos. A pesar de ello, en Ecuador no existe dicha identificación por parte del Estado a estos bienes, lo cual pone en detrimento los mismos y podría ser causal de excusación de la parte beligerante por la falta de señalización correspondiente.

5. Conclusiones

Si bien Ecuador ha tenido avances significativos en cuanto a la implementación nacional del DIH, todavía se enfrenta a varios retos que requieren soluciones urgentes tanto en términos de legislación nacional como de instituciones que funcionan como interagentes para la consecución de dicho objetivo. En términos de adhesión a los tratados internacionales del DIH, Ecuador ha firmado y ratificado la mayoría de los instrumentos relevantes. Sin embargo, a pesar de que Ecuador reconoce al Cristal Rojo en su Código Orgánico Integral Penal no ha ratificado el PA III.

El derecho penal es fundamental al momento de establecer sanciones a las violaciones del DIH prescritas en tratados internacionales. El COIP cumple dicho rol adecuadamente en relación con la tipificación de los delitos de guerra y el establecimiento de sanciones que van desde un año hasta veintiséis años de pena privativa de la libertad, dependiendo de la gravedad del delito. Asimismo, el COIP amplía la protección que garantiza el DIH al referirse a las garantías de los participantes activos en el conflicto armado y no únicamente a los prisioneros de guerra. Sin embargo, este cuerpo legal tiene algunas lagunas legales como la protección de instalaciones con fuerzas peligrosas y cuenta elementos que pueden generar confusión en cuanto al trato de prisioneros de guerra. Este último problema se subsana con la jerarquía de la ley y la aplicación correcta de los artículos. Otra ley fundamental en la implementación nacional de DIH es la Ley sobre el Uso y Protección del Emblema de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. La mera existencia de la ley es positiva al prohibir los usos inadecuados del emblema. No obstante, la falta de reglamento en cuanto al uso del emblema evidencia la falta de cumplimiento a cabalidad de la ley.

Además de su implementación en la legislación nacional, otras medidas son necesarias, la mayoría de ellas institucionales. El Ministerio de Defensa, por ejemplo, cuenta con la Dirección de Derechos Humanos, Género y Derecho Internacional Humanitario que contribuye a dicho organismo con un eje de DIH, capacitaciones, generación de políticas e informes. Por otro lado, la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos no cumple con los requisitos del signo distintivo para defensa civil. Adicionalmente, las Fuerzas Armadas cumplen con la difusión del DIH al instruir a sus miembros manteniendo de esa forma a su personal capacitado. La Comisión Nacional de DIH ha tenido un papel importante en la supervisión del cumplimiento de garantías. Asimismo, Ecuador ha seguido el mandato de los Convenios de Ginebra en cuanto a la creación de su sociedad nacional de Cruz Roja, existente desde 1910.

En cuanto al sistema educativo, en secundaria, no existe enseñanza alguna del DIH. En el ámbito universitario se dicta únicamente como una materia optativa, dejando otro gran vacío en el sistema educativo ecuatoriano. Respecto a la capacitación a funcionarios públicos, esta resulta escasa y deja un gran vacío en la implementación del DIH en Ecuador. No obstante, la continuidad del curso de DIH Mariscal Antonio José de Sucre es un elemento positivo que busca una capacitación multidisciplinaria, no solo de funcionarios públicos, sino también de otros sectores privados y de la academia.