La democracia directa y el gobierno de los jueces Constitucionales

1. Introducción

“La estructura jerárquica de la organización judicial era infinita y ni siquiera era abarcable para el especialista”¹. Estructura infinita que se ve reflejada en la Corte Constitucional al momento de tomar sus decisiones, decisiones que definitivamente llevan a dudas innumerables.

¿Son constitucionales las decisiones de la Corte Constitucional? En los últimos diez años, el alcance y procedimiento de la consulta popular ha sufrido varios cambios constitucionales, legales y reglamentarios que han dejado muchos vacíos legales e incertidumbres. Las facultades otorgadas a la Corte Constitucional (en adelante, Corte Constitucional o Corte) han abierto puertas para que se pueda ampliar, cambiar o restringir disposiciones constitucionales y legales. ¿Existe o no un gobierno de los jueces constitucionales?

En la presente investigación, se busca analizar la consulta popular por iniciativa ciudadana en ejercicio de la democracia directa. La democracia es un elemento esencial de la estructura del Estado ecuatoriano y de su forma de gobierno²; comprende la participación ciudadana como un derecho de todos los ciudadanos³. Así, es de gran importancia analizar si los ciudadanos pueden o no ejercer el derecho de participación ciudadana libre de incertidumbres y obstáculos, libre de presiones plasmadas en decisiones de la Corte ¿Qué papel juega la Corte Constitucional al garantizar o no nuestros derechos?

En primer lugar, se realizará un recuento del surgimiento de la democracia directa en virtud de la participación ciudadana. En segundo lugar, se realizará un recuento de la consulta popular por iniciativa ciudadana en Ecuador. En tercer lugar, se analizará cómo la consulta popular por iniciativa ciudadana se encuentra en un espacio de incertidumbre en tres aspectos distintos: (i) se analizará cómo el alcance de la consulta popular por iniciativa se ha limitado restringiendo el derecho de participación ciudadana, esto en virtud de interpretaciones arbitrarias y simplistas; (ii) se examinará cómo el procedimiento de consulta popular es ineficiente y resulta ser un obstáculo para el ejercicio de la democracia directa, tergiversando el objetivo esencial del control constitucional; y, (iii) se estudiará cómo la Corte Constitucional del Ecuador ha llegado al punto de crear reglamentos para alterar la forma de contar los plazos y términos legales, escudándose para no cumplir con preceptos constitucionales y legales.

¿Hasta qué punto los jueces constitucionales, en ejercicio de sus funciones, tergiversan, limitan y obstaculizan el derecho de la ciudadanía a convocar a consulta popular? Si es así, es claro el reflejo del gobierno de los jueces que lleva a la afectación de derechos constitucionales.

2. La democracia y el derecho de la participación ciudadana

¿Quién tiene la titularidad de la soberanía? Una posible respuesta es el pueblo, y a esta la llamamos democracia⁴. Etimológicamente, la palabra democracia proviene de dêmos y krátos que significan pueblo y poder, respectivamente⁵. El poder reside en los ciudadanos y no en alguien en particular.

La democracia es de origen griego y fue usada por los atenienses para referirse a su forma de gobierno del siglo VI a.C., antes de vivir bajo la monarquía. La institucionalización se realizó a través de la asamblea, formada por todos los ciudadanos de pleno derecho que debatían varios temas de interés. No obstante, la participación de la ciudadanía se redujo a unos pocos ya que muchos no podían o no les interesaba asistir a cada reunión cambiando así, la noción de democracia⁶.

En el trascurso del tiempo y por temas prácticos, surgió la delegación de la soberanía a instituciones gubernamentales; es decir, la democracia representativa la cual fue consolidada en el siglo XIX fundamentándose en la separación de poderes⁷. La noción moderna de democracia establece que la soberanía y el poder del Estado pertenecen por derecho a todos los ciudadanos, sin exclusiones. La finalidad es el control, intervención y participación en el poder político para que el gobierno actúe conforme la voluntad del pueblo buscando lo que la noción tradicional de democracia⁸.

En nuestro país, la democracia se ve fundamentada en el artículo 1 de la Constitución de la República del Ecuador (en adelante Constitución) que establece que “la soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución”⁹. De igual manera, el artículo 95 de la Constitución establece:

[Los] ciudadanos […] participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano¹⁰.

Además, la misma norma establece que la participación de la ciudadanía es un derecho¹¹. Así, la democracia se ejerce a través de la participación ciudadana, la cual puede reflejarse en distintos mecanismos. La Constitución determina que el derecho a la participación se ejerce a través de la democracia representativa, directa y comunitaria¹². Primero, la democracia representativa o democracia indirecta consiste en que “el pueblo no gobierna, pero elige representantes que lo gobiernen”¹³. Este mecanismo no ha dejado de generar inconvenientes. Cuando el pueblo soberano es representado pierde el poder, lo que genera que las decisiones tomadas por los representantes no siempre sirven a los intereses de sus representados¹⁴.

Segundo, la democracia directa se ejerce a través de mecanismos como el referéndum, iniciativa popular y revocatoria de mandato garantizando la participación directa de la ciudadanía. Muchos dicen que dichos instrumentos no son de democracia directa, sino semidirecta, ya que continúa predominando el sistema representativo¹⁵.

Tercero, respecto a la democracia comunitaria, la Constitución no determina exactamente en qué consiste. El Consejo Nacional Electoral (en adelante, CNE), a través de su opinión electoral, ha determinado lo que comprende la democracia comunitaria. Así, se ha establecido que la democracia comunitaria abarca dos aspectos: (i) reconocimiento de un modo de vida ancestral proponiendo la organización y convivencia entre los diversos grupos mediante equidad; y, (ii) mecanismo de administración colectiva de un pueblo o nacionalidad considerando sus usos, costumbres, formas de vida y convivencia con la naturaleza¹⁶.

Además, la democracia comunitaria puede definirse como un proceso en construcción para que exista interculturalidad en busca de diálogo entre diversos¹⁷; este tipo de democracia hace alusión a formas y mecanismos para designar autoridades y toma de decisiones en comunidades tradicionales¹⁸. Como se puede observar, a pesar de que se ha intentado definir a la democracia comunitaria, no se ha logrado por completo. El término es muy amplio, pues involucra interculturalidad, equidad, respeto de costumbres, vida ancestral, diálogo, designación de autoridades, decisiones de comunidad, entre otros aspectos. De esta manera, la definición de democracia comunitaria todavía debe desarrollarse, determinarse y limitarse.

Retomando la democracia directa ya mencionada, en las ciudades-Estado de la Grecia clásica, este mecanismo consistía en que los ciudadanos participaban directa y continuamente en la toma de decisiones acerca de los asuntos de la comunidad¹⁹. La democracia directa es una forma de gobierno en la cual “el pueblo participa de manera continua en el ejercicio directo del poder”²⁰. Con el trascurso del tiempo, se ha establecido que existen dos tipos de democracia directa: (i) la democracia observable que consiste en que el pueblo se reúne en asamblea y participa directamente en la ratificación de leyes; y, (ii) la democracia directa de referéndum en que se puede consultar permanentemente a los ciudadanos sobre asuntos públicos²¹.

Actualmente, en nuestra legislación, existen varios instrumentos de democracia directa. El artículo 5 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (en adelante, LOPC) establece como mecanismo de democracia directa la iniciativa popular normativa, el referéndum, la consulta popular y revocatoria de mandato²². En primer lugar, la iniciativa popular normativa consiste en que los ciudadanos pueden directamente proponer proyectos normativos al órgano legislativo²³. En segundo lugar, el referéndum es el mecanismo en que los ciudadanos son convocados para aceptar o rechazar una propuesta de gobierno como consultas de carácter normativo. En tercer lugar, la revocatoria de mandato consiste en que, a través de una petición popular, se somete a aprobación la permanencia del cargo de un representante electo antes del plazo determinado en la ley. Finalmente, la consulta popular es el mecanismo en que los ciudadanos aceptan o rechazan una propuesta proveniente de los mismos ciudadanos; así la consulta popular es una subcategoría del referéndum²⁴. La presente investigación busca analizar la consulta popular por iniciativa popular como instrumento de democracia directa.

3. La consulta popular por iniciativa ciudadana

Los ciudadanos, a través de la democracia directa, pueden tomar decisiones gubernamentales respecto a temas concretos. Aquello puede ejercerse mediante el mecanismo de consulta popular²⁵.

La consulta popular es la institución mediante la cual las autoridades indagan la posición de los ciudadanos respecto cuestiones concretas; se realiza mediante voto aprobatorio o desaprobatorio²⁶.

Existen dos formas de consulta popular por iniciativa ciudadana. La primera forma es cuando, una vez enviada una propuesta de reforma constitucional a la Asamblea Nacional y esta no responde en el plazo de un año, se podrá solicitar al CNE que se convoque a consulta popular, sin necesidad de presentar el ocho por ciento de respaldo de inscritos en el registro electoral²⁷. La segunda forma es cuando se presenta de manera directa al CNE la solicitud de convocatoria a consulta popular.

La solicitud de consulta popular que se presenta directamente al CNE puede provenir de: (i) el presidente de la República sobre cualquier asunto que se estime conveniente; (ii) la máxima autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados, con la decisión de las tres cuartas partes de sus integrantes; o, (iii) por iniciativa ciudadana con el respaldo del cinco por ciento o más de personas inscritas en el Registro Electoral, si es de carácter nacional; y, con el diez por ciento o más, si la iniciativa es de carácter local²⁸.

Como se ha mencionado, el presente análisis se limita al procedimiento de consulta popular por iniciativa ciudadana.

4. La consulta popular por iniciativa ciudadana, presente en un ambiente de incertidumbre

El procedimiento de consulta popular por iniciativa ciudadana ha sufrido cambios constitucionales, cambios plasmados en precedentes jurisprudenciales y cambios dispuestos en reglamentos. Esto ha llevado a que la Corte Constitucional se pronuncie tratando de llenar vacíos, pero lo único que se ha logrado es generar más incertidumbre y aparentes violaciones de derechos constitucionales. Así, se analizará: (i) cuál es el alcance de la consulta popular por iniciativa ciudadana; (ii) cómo es el procedimiento de la consulta popular por iniciativa ciudadana; y, (iii) cuál es el plazo para el dictamen de constitucionalidad en el procedimiento de consulta popular por iniciativa ciudadana.

4.1. Alcance de la consulta popular por iniciativa ciudadana

La iniciativa popular es el procedimiento que permite proponer una modificación legislativa, enmienda constitucional, entre otros temas²⁹. Antes de la reforma constitucional del veintiuno de diciembre de 2015, el artículo 104 mencionaba de manera expresa: “La ciudadanía podrá solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto” (énfasis añadido)³⁰; y, en el mismo artículo inciso sexto se establecen dos únicas excepciones: (i) respecto asuntos de tributos; y, (ii) organización político administrativa³¹. No obstante, con la enmienda constitucional del veintiuno de diciembre de 2015, la Asamblea Nacional eliminó el término: sobre cualquier asunto³². Actualmente, la Constitución solo mantiene los dos límites mencionados³³.
La eliminación del carácter amplio de la consulta popular ha sido sujeto a muchas críticas; entre ellas, el hecho que la enmienda abre la puerta a la interpretación arbitraria de la Corte Constitucional³⁴.

A pesar de dicho cambio constitucional, el artículo 21 de la LOPC mantiene: “La ciudadanía podrá solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto” (énfasis añadido)³⁵. Así, aparentemente, el alcance de la consulta por iniciativa popular continúa siendo amplio. Sin embargo, en el  mismo artículo de la LOPC se establece más límites que la Constitución determina: “Las consultas populares solicitadas por […] la ciudadanía no podrán referirse a asuntos relativos a tributos, a gasto público o a la organización político administrativa del país” (énfasis añadido)³⁶. La norma añade otro límite o excepción distinta a las que la Constitución establece.

Lo mencionado, se merece varias críticas. En primer lugar, no resulta lógico que, en la Constitución, se haya eliminado la frase cualquier asunto, pero se haya mantenido en la LOPC. En segundo lugar, cómo es posible que, a través de la LOPC, se establezca un límite adicional que la Constitución no lo establece. Aparentemente, lo que la Asamblea Nacional buscaba con la enmienda constitucional era garantizar la armonía jurídica; caso contrario, la limitación adicional de la LOPC sería inconstitucional. ¿Cómo era posible que la Constitución estableciera el alcance amplio de la consulta por iniciativa con dos únicas excepciones y una ley inferior estableciera más límites? Evidentemente aquello, era inconstitucional.

Así, cuando se eliminó el carácter amplio de la consulta popular, aparentemente, ya no resulta ser contradictorio e inconstitucional que una ley inferior realice más limitaciones. Es decir, que las limitaciones a derechos de participación en consulta popular por iniciativa ciudadana quedarán a criterio del legislador³⁷.

Considero que, a pesar de la enmienda, el precepto sigue siendo inconstitucionalidad. Ello en virtud de que, actualmente, la Constitución sigue manteniendo los dos únicos límites y la norma inferior agrega otro más. Por más que se haya eliminado el carácter amplio, la ley no tiene por qué establecer más límites de que los que la Constitución establece. De esta manera, eliminar la frase sobre cualquier asunto, solo produjo que la contradicción con las normas inferiores no sea tan evidente, pero esta se mantiene.

Por otro lado, es inevitable cuestionar el hecho de que, para garantizar una aparente armonía del ordenamiento jurídico, la solución haya sido cambiar la Constitución y no la norma inconstitucional. ¿Acaso prevalece mantener en el ordenamiento jurídico normas inferiores en vez de mantener la integridad de la Carta Magna? Con esto, es claro que lo que se buscó es limitar alcance de la consulta popular por iniciativa y con ello, limitar el derecho a la democracia directa de todos los ciudadanos.

La enmienda constitucional del veintiuno de diciembre de 2015 restringió derechos, en este caso, el derecho a la participación ciudadana y a la democracia directa. La eliminación de la amplitud restringe su participación y su cercanía con el poder en diversos espacios³⁸. Según los artículos 441 y 442 de la Constitución, la Carta Magna no puede ser enmendada ni puede existir reforma parcial cuando exista restricción de derechos³⁹. La restricción de derechos implica una limitación a los mismos, sin que ello signifique su eliminación⁴⁰. Así, el hecho que la ciudadanía ya no tenga el derecho a convocar a consulta popular sobre cualquier asunto limita su alcance y, por ende, restringe el derecho. Si lo que se buscó fue una restricción de derechos, era necesario que se convocara a una nueva Asamblea Constituyente⁴¹ y no que se modificara la Constitución a través de una enmienda.

Cuando la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de la enmienda propuesta, existieron argumentos que sostenían la existencia de restricción de derechos. No obstante, la Corte concluyó que la misma Constitución establece límites y que, al ya ser limitada, “no hay una afectación al contenido del derecho, pues permanece incólume”⁴² y por ende, procede el trámite de la enmienda constitucional⁴³.

En este punto, la Corte no se percató de que existen leyes inferiores que limitan más el derecho a convocar a consulta popular. Al eliminar la amplitud de la consulta popular, se dio paso a que el derecho puede seguir limitándose por leyes inferiores y que, por ende, exista limitación al derechos de participación. La única forma por la que se podía restringir el derecho, de tal manera, era a través de una nueva constituyente. Como muchos ciudadanos exigían⁴⁴. No obstante, la Corte Constitucional, intérprete máximo de la Constitución⁴⁵, determinó todo lo contrario.

Por lo tanto, la Corte Constitucional ha permitido que el alcance de la consulta popular se limite y con ellos el derecho de participación de los ciudadanos. También ha abierto las puertas para que el legislativo pueda realizar más restricciones. Además, es posible que la misma Corte pueda realizar interpretaciones discrecionales ya que no existe el carácter amplio que impedía restringir el derecho. Finalmente, se considera que el hecho que la Constitución establezca dos únicas excepciones, ampliarlas sería inconstitucional.

4.2. Procedimiento de la consulta popular por iniciativa ciudadana

Cuando los ciudadanos deseen convocar a consulta popular deben solicitar al CNE el formato de formulario de recolección de firmas de respaldo adjuntando el texto de preguntas planteadas. La entidad entregará los formularios y, en el plazo de 180 días, los ciudadanos deberán entregar el formulario con el respaldo de firmas. El CNE verificará las firmas y emitirá el informe en un plazo máximo de quince días. Si se cumplen los requisitos, la entidad enviará a la Corte Constitucional el informe para que se emita el dictamen de constitucionalidad⁴⁶. A partir del dictamen de la Corte Constitucional que indique el cumplimiento de requisitos, el CNE tiene el plazo de 15 días para convocar a consulta popular⁴⁷.

Como se podrá observar, en este procedimiento también es necesario el dictamen previo de la Corte Constitucional sobre su constitucionalidad⁴⁸. La Constitución establece que la Corte Constitucional emitirá dictamen previo y vinculante⁴⁹. Asimismo, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante, LOGJCC) establece que la Corte Constitucional es competente para ejercer el control de constitucionalidad sobre convocatorias a consultas populares, excepto cuando se consulta la revocatoria del mandato⁵⁰. El artículo 127 de la LOGJCC establece que “la Corte Constitucional realiza un control automático de la constitucionalidad de todas las convocatorias a consulta popular”⁵¹.

El control se ejerce en los mismos términos y condiciones que el control constitucional de la convocatoria a referendo⁵². Así, la Corte Constitucional revisará el aspecto formal y material⁵³. Respecto al primero, la Corte verificará: (i) el cumplimiento de reglas procesales; (ii) la competencia en el ejercicio del poder de reforma; y, (iii) la garantía plena de la libertad del elector, el cumplimiento de las cargas de claridad y lealtad⁵⁴.

Una vez determinada la constitucionalidad mediante el control formal, se realiza el control material. La Corte Constitucional verifica que los considerados no induzcan las respuestas del elector y que exista concordancia plena entre el considerando que introduce la pregunta y el texto normativo. Además, se verificará el empleo de lenguaje neutro y sin carga emotiva, sencillo y comprensible; la relación directa de causalidad entre el texto y la finalidad de la pregunta; y, que no se proporcione información que no guarde relación con el texto⁵⁵.

Finalmente, como control material, la Corte Constitucional también verificará el control constitucional del cuestionario. De esta manera, el artículo 105 de la LOGJCC establece que se controlará: (i) la formulación de una sola cuestión por cada pregunta; (ii) la posibilidad de aceptar o negar varios temas individualmente en la misma consulta; (iii) no establecer excepciones puntuales que beneficien un proyecto; y, (iv) que la propuesta tenga efectos jurídicos y modificaciones al sistema jurídico.

De esta manera, la Corte Constitucional realiza el control de varios aspectos. Ante esto, surge la pregunta: ¿la Corte, como máximo intérprete de la Constitución, debe revisar temas formales? Además, ¿es práctico y eficiente el control de constitucionalidad?

Respecto a la primera pregunta, la Constitución establece que la Corte es el máximo órgano de control, interpretación constitucional y administración de justicia en esta materia⁵⁶. El artículo 438 del mismo instrumento normativo establece que la Corte Constitucional emitirá dictamen previo y vinculante de constitucionalidad de convocatorias a consultas populares⁵⁷; es decir, que la Corte debería verificar, únicamente, que la convocatoria sea realizada conforme la establece la Constitución, que no sea contraria a la Constitución. Así, parecería ser que el control de la Corte debe limitarse a revisar que se cumplan disposiciones constitucionales no legales.

A pesar de ello, por la LOGJCC, norma inferior, la Corte revisa que se cumplan requisitos formales, control que ya lo hace el CNE⁵⁸. Así, la revisión del proceso de consulta popular por iniciativa pasa por un doble filtro que parece no ser necesario y que, por lo contrario, puede ser un obstáculo de toda consulta popular.

Como se mencionó previamente, la Corte Constitucional primero revisa temas formales; sin que se cumpla estos requisitos, no se puede analizar el fondo. No obstante, si el objetivo del dictamen es analizar la constitucionalidad de la convocatoria; es decir, que lo que abarca la convocatoria no sea contrario a la Constitución, por qué se analiza detenidamente que se cumplan preceptos legales y reglamentarios, algo que no lo establece la Constitución; y, si no se cumplen dichos preceptos, la convocatoria no puede ser analizada de fondo, análisis que exige la Constitución. Así, valga hacerse la pregunta ¿podría conllevar esto a un tema de incumplimiento de funciones?

En relación a la practicidad y eficiencia del control constitucional. El artículo 100 de la LOGJCC que establece que cuando se solicita que la Corte determine el procedimiento de reforma constitucional y esta es por iniciativa ciudadanía, el control se realiza antes de dar inicio a la recolección de las firmas requeridas para la respectiva convocatoria a referéndum o para la presentación a la Asamblea Nacional⁵⁹. Esto ha sido ratificado en el dictamen 001-14-DRC-CC⁶⁰. Aquello resulta totalmente lógico, ¿cómo empezar a recolectar firmas sin saber qué procedimiento se deberá seguir?

Lo mencionado continuaría siendo lógico si también se aplicaría a convocatorias a consultas populares por iniciativa popular. Los ciudadanos, primero, deben recolectar el respaldo del cinco por ciento o más de firmas de personas inscritas en el Registro Electoral, si es de carácter nacional; y, el diez por ciento o más, si la iniciativa es de carácter local⁶¹. Así, por ejemplo, para la solicitud de consulta popular del Yasuní se calculó que se debía recolectar 3334 firmas diarias en los ciento ochenta días de plazo⁶²; alrededor de seiscientos mil firmas. En la propuesta a consulta popular presentada por el colectivo Rafael Contigo Siempre, Pamela Aguirre aseguró que la impresión de formularios le costó dos mil dólares y su movilización por el país alrededor de tres mil dólares; además, requirió de mucha gente aparentemente voluntaria que permitiera la recolección de firmas⁶³. Definitivamente la cantidad de firmas que se requiere es alta y para ello se necesita de muchos esfuerzos económicos y físicos. Ahora, supongamos que los ciudadanos reunimos el número de firmas necesarias, adjuntamos todos los requisitos adicionales, y finalmente, la Corte dice que las preguntas eran inconstitucionales. Definitivamente, sería práctico que la Corte determinara que las preguntas son o no constitucionales para, según ello, proceder a la fase costosa de recolección de firmas.

En el dictamen 001-13-DCP-CC, la Corte Constitucional se pronunció sobre las preguntas formuladas por Galo Lara Yépez, el solicitante. La propuesta de consulta popular era respecto a la regulación de trasmisión, contenido, gastos, sanción, entre otros aspectos de cadenas presidenciales y organismos públicos. La Corte, en la fase de admisibilidad, solicitó el respaldo de ciudadanos; es decir, los formularios con las firmas de los ciudadanos. No obstante, el solicitante mencionó que mientras se recogían las firmas él solicitó que se enviara a la Corte Constitucional para que determinase si las preguntas están de acuerdo con la Constitución y la ley⁶⁴.

Ante esto, la Corte Constitucional mencionó que el control formal busca proteger la legitimidad democrática para realizar la pregunta; luego del control formal, se puede realizar el control material. Se concluye que no se cumplen los requisitos formales en virtud de que el solicitante no presentó al CNE el respaldo electoral. Además, se determina que el control constitucional no es antes de la recolección de firmas⁶⁵.
A pesar de ello, en el mismo dictamen la Corte Constitucional reconoce textualmente:
[L]a Sala de Admisión de la Corte Constitucional, para el período de transición, y la actual han admitido a trámite solicitudes de control de constitucionalidad acerca de preguntas que eventualmente [podrían] plantearse en consultas populares por iniciativa ciudadana (énfasis añadido)⁶⁶.

Es decir, reconoce que, en varios casos, se ha admitido analizar la constitucionalidad de las preguntas sin que sea necesario presentar el respaldo electoral. No obstante, la Corte Constitucional insiste en su posición inicial, de tal manera que establece su decisión como regla jurisprudencial de aplicación obligatoria con efecto erga omnes⁶⁷.

Aparentemente, la Corte deja en claro que el control se realiza una vez presentado el respaldo electoral. Pero la pregunta se mantiene: ¿qué sucede si las preguntas eran inconstitucionales y ya se cuenta con el respaldo? Si son inconstitucionales, ¿se debe corregir las preguntas y nuevamente recolectar firmas? Esto, evidentemente, constituye un obstáculo para el ejercicio del derecho democrático; con qué seguridad un ciudadano realiza sus esfuerzo para recolectar firmas si estos pueden ser en vano por decisión de la Corte.

4.3. Plazo de la Corte Constitucional para la emisión del dictamen de consulta popular

La LOGJCC establece, en su artículo 105, que “[s]i la Corte Constitucional no resolviere sobre la convocatoria, los considerandos y el cuestionario del referendo, dentro del término de veinte días siguientes a haber iniciado el respectivo control previo, se entenderá que ha emitido dictamen favorable”(énfasis añadido)⁶⁸. Adicionalmente, en el inciso final del mismo instrumento se establece que la omisión de no emitir el dictamen en el plazo establecido dará lugar a las sanciones administrativas que correspondan⁶⁹.

El Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional (en adelant, RSPCCC) establece, en su artículo 85, que el juez ponente emitirá su proyecto de dictamen dentro del término de diez días, el cual luego se pondrá a conocimiento del Pleno de la Corte, quien lo resolverá dentro del término de diez días⁷⁰. De esta manera, se ratifica que la Corte tiene veinte días para emitir el dictamen, el cuál se divide en diez días para el dictamen borrador del juez ponente y diez días para la decisión final.

Lo que permanece en duda es desde cuándo se cuenta el término de veinte días. La LOGJCC menciona que es desde que se inicia el control previo⁷¹, pero ¿cuándo se entiende iniciado el control previo?

El artículo 85 de la RSPCCC menciona, en su inciso final, que los términos se contarán conforme el artículo 9 del mismo instrumento. Cabe recalcar que este inciso fue sustituido en noviembre de 2011; antes mencionaba que el juez ponente emitirá su proyecto de dictamen el en término de diez días a partir del momento en que el expediente se encuentre en el despacho y lo remitirá a Secretaría General. El Pleno de la Corte resolverá dentro del término de diez días posteriores a la notificación de la recepción del proceso, por parte de la Secretaría General.

Así, continuando con la normativa vigente, el artículo 9 del RSPCCC que fue remitido por el artículo 85 de la misma norma establece:

Los plazos y términos a los que se refiere la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional se aplicarán a la fase de impulsión judicial que se inicia a partir del día siguiente a que el expediente se encuentre listo para la decisión de las distintas Salas de Admisión, Selección y Revisión, al despacho de la jueza o juez sustanciador o al despacho del Pleno de la Corte. No se computarán dentro del cálculo de plazos y términos el tiempo durante el cual el expediente no se encuentre al despacho del juez, de las salas […] o del Pleno […]. Los plazos y/o términos deberán comenzar a contarse a partir del día siguiente de efectuada la notificación de la providencia o auto de avoco de la causa por parte del juez o de las distintas Salas, y desde que el expediente haya sido incluido para conocimiento del Pleno […]

Cuando se trate el asunto dentro del orden del día por el Pleno de la Corte Constitucional se entenderá la impulsión desde que se encuentra al despacho del Pleno.

Cuando el Pleno […], las salas […], y las juezas o jueces constitucionales soliciten apoyo técnico jurisdiccional, ordenen la práctica de diligencias y/o soliciten estudios especializados se suspenderá el cómputo de los plazos o términos […] (énfasis añadido)⁷².

De esta manera, el RSPCCC determinaba, antes, que el término para el dictamen se contaba desde que el expediente se encuentre al despacho. Actualmente, resulta que los términos y plazos se cuentan: (i) a partir del día siguiente a que el expediente se encuentre listo para la decisión y que esté al despacho del juez, las salas o el pleno; (ii) a partir del día siguiente de efectuada la notificación de la providencia o auto de avoco de la causa. Además, los plazos pueden ser suspendidos⁷³.

Es decir, que los plazos se cuenta desde el día siguiente de notificado el avoco de la causa pero se suspende el cálculo si el expediente no está en al despacho del juez, además, se suspende si se solicita apoyo técnico jurisdiccional. Como se mencionó previamente, la LOGJCC establece que el plazo del dictamen es de veinte días después de haber iniciado el respectivo control previo; con el RSPCCC, es plausible interpretar que el inicio del control previo es luego de avocado el conocimiento de la causa y sin tomar en cuenta el tiempo que el expediente no está al despacho.

¿Nos genera esto seguridad jurídica? En primer lugar, es inconcebible que un reglamento limite las disposiciones constitucionales. El inicio del procedimiento, en general, es desde presentada la solicitud a demanda⁷⁴. Así, resultaba lógico que el inicio del control previo sea desde que se presenta la solicitud; no obstante, el RSPCCC cambia el sentido lógico y decide establecer que el inicio del proceso es posterior al momento de presentada la solicitud. En segundo lugar, el RSPCCC establece no tomar en cuenta el tiempo que el expediente no está al despacho ¿cómo los ciudadanos, los peticionarios, el CNE pueden saber cuándo estuvo o no el expediente en el despacho de manera exacta?

Definitivamente, esta incertidumbre hace que muchas veces no se pueda exigir a la Corte el cumplimiento del plazo constitucional, pues se escudan en la RSPCCC, que ellos mismo crearon, para tener más tiempo en la toma de decisiones.

En justicia ordinaria, el cálculo de plazos suele ser claro, pues no se vale de disposiciones que desconocen las partes como la de saber dónde está el expediente para determinar si se suspendió el plazo o no. Así, el cálculo de plazos y términos constitucionales deben ser claros; caso contrario, existe incertidumbre de las partes en el proceso atentando contra la seguridad jurídica establecida en el artículo 82 de la Constitución⁷⁵.

El ejemplo más claro es la reciente consulta popular de 2018, resulta que la Corte Constitucional no se pronunció dentro de los veinte días de presentada la solicitud. Lenin Moreno envió las preguntas para su dictamen el dos de octubre de 2017, pasaron veinte días desde aquella fecha por lo que se aseguró que el dictamen se entendería favorable⁷⁶. Stalin Raza ha establecido que si la Corte no se pronuncia dentro de los veinte días de presentada la solicitud, pierde la competencia para tratar la consulta popular y cualquier dictamen posterior no será válido⁷⁷.

El exjuez de la Corte Constitucional, Antonio Gagliardo, justificó que la Corte se basa en un reglamento interno para contabilizar el plazo; pese a ello, reconoce que la ley está por encima del reglamento⁷⁸. Así mismo, la exjuez Nina Pacari estableció que no se pueden justificar los plazos por un reglamento⁷⁹.

De esta manera, las disposiciones del RSPCCC han sido consideradas como contrarias a la norma superior. La Corte no se puede escudar en un reglamento para incumplir los términos y plazos. Dichas disposiciones pueden mirarse como inconstitucionales al atentar contra la seguridad jurídica generando incertidumbre del cálculo de términos y plazos. Ante esto, es claro que la probabilidad que la misma Corte Constitucional declare inconstitucional una resolución creada por ellos, no es muy alta.

5. Conclusión: el gobierno de los jueces constitucionales

El gobierno de los jueces es “una expresión utilizada al inicio del siglo XX, […] para criticar la jurisprudencia de la magistratura americana de tipo Federal, este pensamiento hace significar el poder que tienen los jueces en la vida institucional”⁸⁰. Este concepto puede verificarse de cuatro maneras: (i) disponen de una parte del poder legislativo; (ii) tienen la posibilidad de iniciar de oficio ciertas acciones o controles como el de constitucionalidad; (iii) poseen la posibilidad de aplicar principios vagos; y, (iv) la voluntad de los jueces puede irse en contra de la voluntad del legislador⁸¹.

En el presente artículo, el gobierno de los jueces constitucionales se ha visto reflejado en varios aspectos. En primer lugar, respecto a alcance de la consulta popular por iniciativa ciudadanía, la Corte determinó que la enmienda constitucional no restringía derechos permitiendo que dicho procedimiento no sea sobre cualquier asunto; y, se faculte al legislador y a la misma Corte, establecer más excepciones y límites a la consulta popular por iniciativa ciudadana. De esta manera, cuando la Corte Constitucional decidió que procede la enmienda constitucional, fue indirectamente parte del poder legislativo que cambió la norma suprema reflejando el gobierno de los jueces constitucionales.

En segundo lugar, la Corte ha determinado, como regla jurisprudencial de aplicación obligatoria con efecto erga omnes, que las firmas para consulta popular por iniciativa ciudadana se presentan antes del control de constitucionalidad. Al no haber leyes jurídicas que establezcan de manera clara el procedimiento, la Corte utiliza sus facultades para emitir disposiciones obligatorias para todos los ciudadanos. Dichas disposiciones han afectado la eficacia del procedimiento de consulta popular. Evidentemente, esta es una manifestación de cierto poder legislativo, pues a pesar de ser una regla jurisprudencial, es una disposición que suerte efecto para todos, equivalente a una norma emitida por el poder legislativo. Por ello, esta es otra manifestación del gobierno de los jueces de la Corte.

Finalmente, la forma más evidente del gobierno de los jueces constitucionales es cuando, a través de crear reglamentos, pueden modifican los plazos establecidos en la Constitución y en la LOGJCC. Así, el gobierno de los jueces va más allá de establecer disposiciones en sus precedentes, sino también en sus resoluciones, en este caso en la RSPCCC.

Los temas de alcance constitucional de la consulta popular por iniciativa ciudadana, su procedimiento y el plazo para la emisión del dictamen constitucional han generado incertidumbres, pues sus decisiones no están sujetas a un control concreto, ni poseen legitimidad. Esto ha llevado al punto de determinar que la Corte ha limitado el derecho de participación ciudadana contraviniendo la democracia directa y con ello la Constitución, ¿cómo frenar el gobierno de los jueces de la Corte Constitucional, máximo órgano de interpretación y control de la Carta Magna?

Las soluciones ante esto pueden ser varias. En primer lugar, se debe garantizar la independencia e imparcialidad de los jueces constitucionales para evitar que la toma de decisiones sea libre de presiones políticas. En segundo lugar, es necesario plantear la acción de inconstitucionalidad respecto al artículo 21 de la LOPC que establece un límite adicional para la consulta popular. Dicho límite no lo estable la constitución; así, la norma mencionada restringe el derecho de participación ciudadana.

En tercer lugar, es necesario reformar la LOGJCC que regula el control constitucional y el artículo 29 del Reglamento para el Ejercicio de la Democracia Directa a través de la Iniciativa Popular Normativa, Consultas Populares, Referéndum y Revocatoria del Mandato. Esto en virtud de que el control que el CNE y la Corte hacen respecto al procedimiento de consulta popular, ha provocado que se obstaculice y vuelve ineficaz el ejercicio del derecho a la participación ciudadana.

En cuarto lugar, se debe plantear una acción de inconstitucionalidad del artículo 9 RSPCCC que altera la contabilidad de términos y plazos, produciendo incertidumbre e inseguridad jurídica de los ciudadanos. El conjunto de acciones mencionadas no solo buscará conseguir cambios concretos, sino que constituyen presión social y control a los jueces constitucionales. La única forma de evitar el gobierno de los jueces es la constante fiscalización y presión de los ciudadanos mediante los diversos mecanismo disponibles, como los mencionados.