Jaime Vintimilla Saldaña
Abogado y Doctor en Jurisprudencia por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Diplomado Superior en Manejo de Conflictos por la Universidad Técnica Federico Santa María y Universidad de las Américas, Máster en Derecho, Empresa y Justicia por la Universität de Valencia, España. Profesor en la Universidad San Francisco de Quito, árbitro y mediador.
Desde 1929, se empiezan a establecer en las constituciones ecuatorianas, ciertos aspectos que muestran la tendencia normativa referente a la regulación y control de la economía, donde el debate entre modelo y sistema económico constitucional no ha estado exento así como las relaciones entre las empresas privadas y públicas. La esencia de la constitucionalización de la economía es obtener equilibrio entre la intervención estatal y la defensa de los derechos de los ciudadanos. Desafortunadamente, muchos derechos han pasado a la intervención estatal en nombre del interés general o interés público.
Palabras claves : constitución económica, planificación, principios económicos, sistema económico.
Some particular issues are included since 1929 within the Ecuadorean constitutions and they show the normative tendency that has to do with regulation and control of the economy where even though the debate among constitutional economic model and constitutional economic system is not absent as well the relationships between private corporations and public ones. The essence of the constitutionalization of the economy is to obtain equilibrium among the state intervention with the defense of citizen rights. Unfortunately, many rights have the burden of the state intervention in the name of general interest or public interest.
Key words : economic Constitution, economic planning, economic principles, economic system.
I. Introducción. II. ¿Qué significa constitución económica? III. Modelo o sistema. IV . Principios económicos liberales. 1. Propiedad privada e igualdad. 2. Libertad de empresa. 3. Libre Competencia. Y Principios económicos intervencionistas. 1 . El Estado Providencia. 2. La Planificación. 2.1 Planificación del Desarrollo. 2.2 Planificación económica. VI. Principios económicos solidarios.
El concepto de constitución económica nace en la doctrina alemana,1 aunque también se le conoce como Derecho constitucional económico2 o Derecho económico constitucional.3 Además existe una tendencia para denominarlo derecho económico (wirtschaftsrecht),4 pero una vez que la economía se incorpora a la Carta Magna o se regula por el derecho constitucional pasa a identificarse con la naturaleza ya descrita, es decir, la economía se transforma en un tema constitucional.
Precisamente, este asunto ha cobrado importancia en diversas áreas especializadas del Derecho5 y, en concreto, en materia constitucional, se habla de la constitucionalización de la libre empresa6 o de constitucionalismo económico.7
Así mismo, existen críticos de este concepto al cual se lo cataloga como un epígrafe vacío, ya que nadie sabe a ciencia cierta qué quiere decir constitución económica.8 En todo caso, se advierte que la paulatina constitucionalización de las materias económicas y fiscales constituye un hecho relativamente reciente9 que se sujeta a cambios incesantes. En este sentido, debe advertirse además que el mercado, la libre empresa y la defensa de los derechos de los ciudadanos han provocado la necesidad de mantener, reformar e incorporar diversas y nuevas fuentes jurídicas al Derecho económico, pues han cobrado importancia, ya sea porque se complementan, ya sea porque colisionan, aquellas normas del denominado Soft Law o derecho blando, las de autodisciplina o autorregulación y las normas mixtas donde confluyen lo público y privado. Seguramente a causa de este fenómeno se dice que el desarrollo por el sistema económico financiero de las funciones que le son propias es el resultado, no siempre plenamente alcanzado, de una decidida acción normativa que se basa en un sistema de fuentes ciertamente complejo.10
En suma, se observa que la constitución económica considera reglas básicas que pueden agruparse en tres apartados fundamentales: a) elementos esenciales que permiten configurar un sistema económico determinado o reglas sobre el sistema económico, b) reglas de coordinación y limitaciones de la actividad económica o reglas de coexistencia entre los sectores privado y público, y c) reglas sobre comportamiento de los agentes públicos o coordenadas básicas de actuación de los poderes públicos en la actividad económica.11
En consecuencia y ante la complejidad de la regulación constitucional de la vida económica de cada país, el presente ensayo busca mostrar la estructura del régimen constitucional económico ecuatoriano que se define o califica como social y solidario.12
En principio, la idea de "Constitución económica" aparece, a partir de la primera guerra mundial, y, sobre todo, de la segunda, para referirse a un grupo de preceptos constitucionales que poseen la función de habilitar, orientar y limitar la acción económica del Estado. Es decir, desarrolla tanto el tema del intervencionismo estatal como el de economía mixta, en la cual conviven los sectores público y privado.13
Por su parte, se habla en sentido formal y estricto que la constitución económica se refiere a aquel conjunto de normas constitucionales que consagran los principios y reglas por los que ha de regirse la actividad económica desarrollada por el Estado y los ciudadanos.14
En definitiva, la constitución económica tiende a la ordenación jurídica de las estructuras y relaciones económicas en las que no sólo están implicados los ciudadanos, sino también, y de forma creciente, el propio Estado en su función de protagonista del desarrollo de la vida económica.
Al respecto, uno de los desafíos más importantes del Derecho económico consiste en equilibrar la intervención económica o reguladora de los estados y los principios de la libre empresa o libertad económica,15 pero para ello será necesario desterrar tanto el permisivismo ya añejo del mercado como el intervencionismo intolerable del estado16.
En materia económica y hasta 1998, la legislación ecuatoriana no demuestra coherencia y menos sistematización.17 Sin embargo, la constitución de 1998 expresa que el
Ecuador goza de un sistema de economía social de mercado.18 En cambio, la constitución de 2008 determina que el sistema económico es social y solidario (Artículo 283 CE) y se lo puede definir en base a tres principios organizativos: capitalista, intervencionista o de economía dirigida y de producción solidaria.19
En este sentido, parte de la doctrina ecuatoriana ha aceptado el concepto de constitución económica europeo y se refiere a aquellos principios y normas de jerarquía constitucional que se ocupan de determinar el sistema económico del país, del régimen de propiedad de los bienes de producción, de las funciones y límites que se fijan a la intervención del Estado en la economía, organización social y cultura y de los medios de que debe valerse para lograr la garantía y goce efectivo de los derechos de las personas.20
No obstante, en la actualidad se habla de soberanía económica y lo que se busca afirmar es que el mercado no es el único elemento del desarrollo sino que debe mantener una relación e interacción con el Estado y su población o sociedad. Además se defiende la tendencia que tanto el Estado como el mercado tienen responsabilidades a favor de las personas u comunidades y no viceversa (ni neoliberalismo, ni comunismo)21.
A la realidad normativa de otorgar forma jurídica a una estructura económica se le suele denominar indistintamente como sistema o modelo. En consecuencia, no hay un escenario doctrinario pacífico, empero, existen autores que prefieren usar la frase "sistema económico", entendido estructuralmente y no como un mero reflejo de la bipolarización entre capitalismo y socialismo, pues permite detectar y relacionar los diversos componentes jurídicos, técnicos, geográficos, organizativos, psicológicos, mecanismos decisionales, etc., que caracterizan el desarrollo de la actividad económica en una determinada sociedad22.
En cambio, "modelo económico" hace alusión a valoraciones cuantificables del comportamiento de los elementos económicos que, al transferirse al lenguaje jurídico, se desnaturaliza su funcionamiento conceptual y en ocasiones se pretende presentar como tipos ideales axiológicos que forzosamente en alguna de sus variantes debe reflejar o imponer la Constitución como un statu quo23.
En el campo constitucional se realiza la división entre constituciones neutras y constituciones de modelo económico así se puede diferenciar a aquellas constituciones que como la española contienen los principios básicos de la actividad económica como medio para garantizar la subsistencia del sistema de economía de mercado24. Además, la constitucionalización del sistema de economía de mercado tiene como consecuencia inmediata que haya de reconocerse inexcusablemente el interés público en que el mercado funcione bien, o sea, de acuerdo a sus propias reglas técnicas dirigidas a salvaguardar el proceso de interacción entre una inmensa multitud de personas25.
En la realidad ecuatoriana se habla indistintamente de modelo económico26, sistema económico27, régimen económico28 y soberanía económica29, aunque la última denominación es la que aparece descrita en la Constitución vigente30. En todo caso, la idea central es que el sistema económico forma parte del régimen de desarrollo, siendo éste definido como aquel conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realización del buen vivir, del sumak kawsay31.
Es decir, no existe un sistema económico único, sino que la norma constitucional habla en plural, esto es, sistemas económicos, aspecto que el artículo 283 CE aclara, pues el sistema económico se integrará por las formas de organización económica pública, privada, mixta, popular y solidaria, y las demás que la Constitución determine32.
Por su lado, la economía popular y solidaria se regula de acuerdo con una ley orgánica que incluye a los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios33.
Cabe destacar además que el sistema económico ecuatoriano, conforme lo dispone el artículo 283 CE a más de ser calificado de social y solidario tiene tres particularidades, a saber:
Finalmente y entre los deberes generales del Estado que se orientan a lograr el buen vivir, se pueden encontrar dos directamente relacionados con el mercado, tanto aquel que busca impulsar el desarrollo de las actividades económicas mediante un orden jurídico e instituciones políticas que las promuevan, fomenten y defiendan mediante el cumplimiento de la constitución y la ley35como aquel otro relacionado a dirigir, planificar y regular el proceso de desarrollo36.
El buen vivir o vivir armónico presenta dos realidades constitucionales. En primer lugar, se trata de un derecho constitucional que engloba agua y alimentación, ambiente sano, comunicación e información, cultura y ciencia, educación, hábitat y vivienda, salud, y trabajo y seguridad social37. Es decir, es un derecho complejo que puede ser reclamado por las vías procesales constitucionales o protegido por las diversas garantías en caso de su vulneración o inobservancia.
Por otro lado, conforme al título VII de la carta constitucional, se describe la intervención estatal en la configuración o construcción del denominado régimen del buen vivir gracias a dos pilares conceptuales: inclusión y equidad38 frente a biodiversidad y recursos naturales39.
A pesar de la errónea creencia de que el liberalismo tiende a un estado abstencionista, siempre han existido unos derechos que han permanecido en constante revisión, tal es el caso de la propiedad privada, la igualdad, la libre empresa y la libre competencia.
En este sentido, la Carta constitucional de 2008 vigente, ha ratificado algunas previas limitaciones a estos derechos40, aunque ha establecido otras nuevas.
En primer lugar, la propiedad privada se ubica dentro de los derechos denominados de libertad y debe ejercerse en todas sus formas, con función y responsabilidad social y ambiental41. Las diversas formas de propiedad son: pública, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa y mixta42.
Al respecto, ya la Ley de Desarrollo Agrario definía la función social de la tierra43, como aquella que debe estar en producción y explotación, conservar adecuadamente los recursos naturales renovables y brindar protección al ecosistema, garantizando así la alimentación para todos los ecuatorianos y excedentes para la exportación. Luego explica que una de la misiones de la función social de la tierra es la elevación y redistribución de ingresos que permitan a toda la población compartir los beneficios de la riqueza y el desarrollo44 45.
En lo referente a la igualdad, el Estado social y democrático de derecho defendido por la Constitución de 1998 busca la igualdad real o material sin sacrificar la igualdad formal liberal45, para ello debía adoptar, mediante planes y programas permanentes y periódicos, medidas para el efectivo goce de los derechos humanos establecidos en la constitución y demás instrumentos internacionales46.
En el caso de la Constitución de 2008, llamada también de Montecristi, su texto reconoce y garantiza a todas las personas el derecho a la igualdad formal, igualdad material y no discriminación47. Es más, el Estado debe adoptar medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad48.
Se advierte, entonces, que la igualdad formal ante la ley manifestada mediante el principio de legalidad o trato igualitario ante la ley, convive con la igualdad material donde el estado puede intervenir con políticas públicas49 o acciones que buscan la igualdad de oportunidades de los ciudadanos.
Por último, existe una igualdad de acceso a la propiedad, pues es el deber del Estado garantizar la igualdad de derechos y oportunidades de mujeres y hombres en el acceso a l a propiedad o dominio50.
Ante esta realidad institucional, algunos autores consideran que gracias a las disposiciones de los artículos 66.26 y 321 de la CE, no se podría considerar a la propiedad privada ni dentro de los principios liberales como tampoco de los socialistas, pues como se dijo ut supra pertenecería, más bien, a aquellos principios sociales, ambientales y solidarios que presentan una tendencia a disminuir la concentración de la propiedad privada en pocas manos51.
Por eso, otra visión doctrinaria se inclina a determinar que el derecho de propiedad es un derecho constitucional económico relativo, sujeto al cumplimiento de tres funciones básicas como son la social, ecológica o ambiental y el interés general, público y bien común o "buen vivir", también de orden constitucional52.
El derecho a la libre empresa, libertad de empresa o libertad económica estuvo ya determinado entre los derechos civiles en la constitución de 199853. Sin embargo, en la norma de Montecristi se cambió la noción y se incorporó entre los derechos de libertad a aquel derecho a desarrollar actividades económicas, en forma individual o colectiva, conforme a los principios de solidaridad, responsabilidad social y ambiental54, al cual debemos agregar el derecho a la libertad de contratación55.
Es decir, existe una incorporación de diversos mecanismos y maneras posibles de hacer economía, que van a acompañar a las empresas que tienen ya su fundamento en el lucro y el capital. Sin embargo, el término empresa, en relación con el sector privado, aparentemente desaparece56 y se procede a reubicar al sistema económico como parte del régimen de desarrollo y su común vínculo con el 'buen vivir' conlleva, cuando menos, una ampliación del objetivo de la economía: esta no queda atada a un ideal normativo de acumulación, sino que se asocia a la sostenibilidad humana y ambiental, como de hecho ocurre en la realidad57. Es decir, que más allá del desorden y del discurso normativo, en definitiva la empresa privada convive con reglas muy severas frente a los otros sectores de la economía.
Al parecer, siguiendo al Tribunal Constitucional español, la libertad de empresa "no puede exonerar del cumplimiento de la función social de la propiedad, de lo que se sigue que las limitaciones legítimamente derivadas de esta última no infringen en ningún caso el contenido esencial de la libertad de empresa"58.
Probablemente, no es una norma constitucional anfibológica59 como en Europa, pero resulta igual de compleja, ya que representa la inclusión de varios mercados y la convergencia de sistemas económicos que favorecen la presencia de varios límites a la libertad de empresa. Aquí la intervención estatal en forma de regulación se orienta aparentemente a evitar situaciones de desequilibrio, de desigualdades y de concentración del poder económico60.
La consecuencia de esta regulación es la compatibilidad o coexistencia o coiniciativa entre el derecho a la libertad de empresa y el intervencionismo estatal en el ámbito económico61. El último aspecto será estudiado posteriormente dentro de los principios económicos intervencionistas o controladores de la economía.
Este derecho económico constitucional -libre competencia económicaestá directamente relacionado con el derecho de la competencia62 y se refiere a aquella posibilidad de escoger una actividad económica previamente elegida por otro operador o sujeto económico, pero desarrollada con responsabilidad, pues los abusos a la libre competencia serán sancionados por órganos estatales competentes o facultados para ello63.
La libre competencia ha sido entendida desde dos aristas: subjetiva y objetiva. En una perspectiva objetiva, la libre competencia adquiere el carácter de pauta o regla de juego superior con arreglo a la cual deben actuar los sujetos económicos, pues se transforma en un principio rector de la economía, en cambio, desde la óptica subjetiva, se consagra como derecho individual que entraña tanto facultades como obligaciones64.
En cambio, en el caso ecuatoriano, los numerales 15, 25 y 26 del artículo 66 de la CE, disponen el derecho a desarrollar actividades económicas conforme los principios de solidaridad, responsabilidad social y ambiental; el derecho a acceder a bienes y servicios públicos y privados de calidad, con eficiencia, eficacia y buen trato; y el derecho a la propiedad en todas sus formas, con función y responsabilidad social y ambiental.
Es decir, nada se dice en la Constitución doméstica sobre la libre competencia y más bien se genera un modelo constitucional denominado neoconstitucionalista que se caracteriza por la presencia de derechos relativos, que al no ser precisamente absolutos, generan un efecto de colisión o de choque constante entre todos los derechos que aparecen en el catálogo constitucional.
La consecuencia inmediata es la necesidad de resolver el problema jurídico generado por la colisión, pues la libre competencia o la libertad de empresa van a enfrentarse permanentemente con otros derechos, contra el mismo interés público o contra otros valores constitucionales.
La solución planteada es formular un juicio de constitucionalidad para fundamentar el hecho que las medidas limitativas de la libertad de empresa o de la libre competencia deben ser el resultado de un ejercicio de la lógica ponderativa o de la aplicación de la proporcionalidad y sus subprincipios de adecuación o idoneidad, necesidad o indispensabilidad y proporcionalidad en sentido estricto65.
Como su nombre lo indica, existen ciertos principios que se caracterizan por la presencia del Estado para controlar y vigilar distintas actuaciones económicas así como a los mismos actores económicos mediante la regulación66 o aquella capacidad normativa para garantizar y disciplinar el buen funcionamiento de los mercados y la protección del inversor y los ciudadanos mediante normas creadas por los interesados (autorregulación) y por la acción legislativa de los poderes públicos (heterorregulación)67, que en el caso ecuatoriano no se centra únicamente en el principio de legalidad sino en la intervención de órganos técnicos presididos por el Ejecutivo como es el caso del Consejo Nacional de Planificación que es el órgano de planificación para el desarrollo.
Conforme lo determina el artículo 279 CE se establece el sistema nacional descentralizado de planificación participativa que sirve para organizar la planificación para el desarrollo, concepto en el cual se incluye también a los sistemas económicos.
El sistema de planificación se conforma por un Consejo Nacional de Planificación, que integra a los distintos niveles de gobierno, con participación ciudadana, y tiene una secretaría técnica, que lo coordina denominada Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES)68.
Este Consejo tiene por objetivo dictar los lineamientos y las políticas que orienten al sistema y aprueba el Plan Nacional de Desarrollo69, siendo presidido por la Presidenta o Presidente de la República.
Hasta el momento se han dictado tres planes a escala nacional: a) Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010, Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 y Buen Vivir Plan Nacional o Plan Nacional para el Buen Vivir 2013 -201770.
A su vez, el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013 -2017 tienen como objetivo nacional número ocho el relacionado con la consolidación del sistema económico social y solidario, de forma sostenible donde se muestran tres aspectos interrelacionados: fundamento y diagnóstico, políticas y lineamientos, y metas.
Es decir, se observa que el Consejo Nacional de Planificación aplica, ejecuta e interpreta las normas constitucionales para intervenir en sectores como el financiero, crediticio, producción, propiedad y sectores estratégicos, siguiendo los lineamientos del régimen de desarrollo71.
Toda esta intervención es posible gracias a la estructura constitucional específica donde el artículo 319 CE que, al hablar sobre las formas de organización de la producción y su gestión, dispone dos aspectos: 1) formas de organización de la producción en la economía y 2) la intervención directa del Estado para lograr el buen vivir.
En el primer aspecto, se reconocen diversas formas de organización de la producción en la economía, entre otras, las comunitarias, cooperativas, empresariales públicas o privadas, asociativas, familiares, domésticas, autónomas y mixtas. En cambio que en segundo se advierte que el Estado debe promover las formas de producción que aseguren el buen vivir de la población y desincentivar aquellas que atenten contra sus derechos o los de la naturaleza; además alentará la producción que satisfaga la demanda interna y garantice una activa participación del Ecuador en el contexto internacional.
Por último, la intervención estatal se orienta por dos conceptos: el régimen de desarrollo y el buen vivir.
El régimen de desarrollo se orienta, entre sus objetivos, a construir un sistema económico, justo, democrático, productivo, solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno y estable72.
Además el Estado debe planificar el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo73 y los principios consagrados en la Constitución. La planificación propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente74.
En lo atinente al buen vivir, el artículo 277 CE establece seis deberes generales que el estado debe considerar para su debida consecución:
En definitiva, con tantas normas complejas, desordenadas y ambiguas se advierte un intervencionismo estatal distinto al que ocurre en el resto de países de la región, salvo Venezuela, y se torna difícil llevar a la práctica lo dicho por un político español en el sentido que una vez que los políticos concluyen su obra, la construcción de la Constitución es tarea que queda en manos de los juristas75, porque permanentemente se maneja desde ámbitos subjetivos, estadísticos, burocráticos y hasta ideológicos.
Frente al actual estado benefactor, gendarme y empresario76 resurge en la práctica el concepto de estado providencia, benefactor o protector que no es más que el resultado de la convergencia de distintas corrientes ideológicas que confluyen para la conformación del estado, en algunos casos contradictorias entre sí, pero que se han podido relacionar para la solución o disminución de las enormes desigualdades, asimetrías y diferencias que se presentan en la sociedad77. Empero, una de las debilidades de este modelo estatal ha sido sus altos y desproporcionados gastos y costos, crecimiento desmedido del aparato estatal y una carga tributaria muy alta.
En nuestro caso, es el estado el que coloca las pautas para el desarrollo y la producción y se advierte que se ha adueñado inclusive de la responsabilidad moral e interviene en el proceso económico condicionando el libre emprendimiento y los valores constitucionales y democráticos, ya que no solo que corrige el mercado sino que genera también una sociedad determinada por criterios verticales -correctos y justos- que provienen del poder y disminuyen o amoldan la iniciativa económica.
En suma, se trata de un nuevo modelo de estado caracterizado por mezclar varios elementos políticos y técnicos hasta convertirlo en un estado hiperregulador, controlador, protector y empresario, donde en ningún lado constitucional se habla de socialismo, aunque existen disposiciones que hacen pensar en su existencia subrepticia.
Este mecanismo técnico guarda relación con la guía y referente para los programas anuales y operativos con los cuales los funcionarios responsables han de tratar de cumplir y ejecutar los planes a mediano y largo plazos y dar así la necesaria continuidad y coherencia al trabajo de los servidores o funcionarios que se suceden en los cargos, en virtud de la alternabilidad o por cualquier causal de cesación78.
La planificación y las actividades financieras son las dos herramientas con las cuales el poder público intenta organizar la economía e impulsar su crecimiento, aspecto en el que ha tenido algunos éxitos; además junto a la política fiscal busca propiciar la equitativa distribución social y territorial de las actividades productivas y de la riqueza, aunque sin el mismo resultado positivo79.
En la región andina, empero, existen países como Colombia en donde se habla de planeación y se la concibe como la carta de navegación del gobierno en materia económica social y ambiental, estableciéndose en ella los fines y los objetivos, las metas y los propósitos; las estrategias y las políticas a seguir, así como los medios, recursos y los instrumentos dispuestos para su ejecución80.
En el caso específico de Ecuador, una norma constitucional dispone que el estado central concentra competencias exclusivas sobre la planificación nacional81 y sobre las políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria; fiscal y monetaria; comercio exterior y endeudamiento82.
Además, como ya se señaló antes, existe un órgano encargado de la planificación denominado Consejo Nacional de Planificación que debe cumplir uno de los deberes primordiales del estado: planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y redistribuir equitativamente la riqueza para alcanzar el buen vivir83.
A su vez, la secretaría técnica denominada Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) es la que coordina el sistema nacional descentralizado de planificación participativa y organiza la planificación para el desarrollo. Es decir, el Consejo Nacional de Planificación dicta los lineamientos y las políticas que orientan al sistema y aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, siendo presidido por la Presidenta o Presidente de la República.
Conforme, lo dispone el artículo 280 CE el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetan las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos. En la actualidad, ya se aprobó, en su integralidad y contenidos, el Plan Nacional de Desarrollo denominado Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, presentado por el Presidente del Consejo Nacional de Planificación, donde se han incorporado también las observaciones realizadas por todos miembros del Consejo84.
Un aspecto que llama la atención es que a pesar de que en la Constitución nada se dice sobre socialismo, el Plan Nacional del Buen Vivir incorpora un acápite denominado socialismo del Buen Vivir85, aspecto que demuestra una tendencia hacia una planificación estatal muy fuerte, similar a lo ocurrido en décadas pasadas en Europa y Rusia, pero con una convivencia de la defensa nominal de derechos o garantismo nominal86
Sobre el buen vivir, el Plan in comento, explica que ofrece alternativas para construir una sociedad más justa, en la que el centro de la acción pública es el ser humano y la vida y además supera los límites de las visiones convencionales de desarrollo que lo conciben como un proceso lineal, de etapas históricas sucesivas, que reducen el concepto a una noción exclusiva de crecimiento económico87..
Por último, el Plan indica que el Buen Vivir se planifica, no se improvisa. El Buen Vivir es la forma de vida que permite la felicidad y la permanencia de la diversidad cultural y ambiental; es armonía, igualdad, equidad y solidaridad. No es buscar la opulencia ni el crecimiento económico infinito88 89.
Por último, el gobierno de turno considera que la planificación actual ha venido a llenar un vacío porque los anteriores regímenes no dieron importancia a la planificación y llevaron al país hacia un colapso económico.
Tal aseveración se la puede revisar en el Plan de Desarrollo en el sentido que la planificación del Buen Vivir, como su línea rectora, es contraria a la improvisación, que genera enormes costos a una sociedad con escasez de recursos. Si se sabe a dónde vamos, se llegará más rápido, porque se sabrá cómo sortear los obstáculos que se presenten89.
Además explica el Plan que "en el Ecuador se ha rescatado la planificación para no duplicar esfuerzos y evitar el desperdicio de recursos, que tanto nos retrasó en la época del neoliberalismo. En ese entonces, la planificación fue menospreciada y reducida a su mínima expresión. No lo hicieron solo por ideología, sino por intereses económicos, como en el caso de la privatización de empresas públicas, que más tarde llevó a la peor crisis que tuvo que vivir el país y que dejó huellas difíciles de borrar en la memoria de la ciudadanía. Esto sucedió en nuestro país apenas hace una década y media"90.
Para dar contenido a los principios constitucionales de intervención se promulga el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas -COPFP-91.
En primer plano, la orientación de la planificación del desarrollo defiende el cumplimiento de los derechos constitucionales, el régimen de desarrollo y el régimen del buen vivir, y garantiza el ordenamiento territorial. El ejercicio de las potestades públicas debe enmarcarse en la planificación del desarrollo que debe incorporar los enfoques de equidad, plurinacionalidad e interculturalidad92.
En segundo lugar, entre las competencias del Consejo Nacional de Planificación se encuentran las de dictar los lineamientos y políticas que orientan y consolidan el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, incorporando los principios de equidad, plurinacionalidad, interculturalidad y garantía de derechos93.
En tercer lugar, el Consejo Nacional de Planificación debe aprobar los lineamientos y políticas que orientan el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, los mismos que serán presentados por la SENPLADES al Consejo. Estos lineamientos y políticas serán de cumplimiento obligatorio para el gobierno central, los gobiernos autónomos descentralizados e indicativos para las demás entidades del sector público y otros sectores94.
Para concluir, debe señalarse que las decisiones del Consejo se manifiestan mediante resoluciones vinculantes u obligatorias para todas las entidades que conforman el Sistema, en el marco de las funciones definidas legalmente por el COPFP95.
La Constitución de Montecristo no solo que reconoce la iniciativa pública o estatal en la actividad económica sino que le otorga al estado, al menos, tres características claramente definidas:
a) Prohibiciones absolutas a la empresa privada en base a los conceptos de desarrollo de derechos y al interés social96.
b) Mayor intervención como proveedor de bienes y servicios.
c) Competidor con el sector privado en las nuevas áreas o sectores estratégicos del estado97.
En este sentido, cobra fuerza un valor constitucional como el interés general que deberá primar por encima de los intereses particulares, al menos así lo dispone el artículo 83.7 CE que, entre los deberes de los ciudadanos, coloca el de promover el bien común y anteponer el interés general al interés particular, conforme al buen vivir98.
Por otro lado, pero muy relacionado, dentro del régimen de desarrollo, el capítulo quinto de la CE trata sobre "sectores estratégicos, servicios y empresas públicas" donde define y clasifica a los sectores estratégicos99, determina los servicios públicos que provee el estado100, establece los fines de las empresas públicas101, permite la participación de otros sectores económicos en los servicios públicos y en los sectores estratégicos102, determina la propiedad de los recursos naturales no renovables103 y desarrolla el régimen patrimonial constitucional del derecho humano al agua104.
Para desarrollar estas actividades se ha promulgado la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP)105 que busca regular la constitución, organización, funcionamiento, fusión, escisión y liquidación de las empresas públicas que no pertenecen al sector financiero y que actúan en el ámbito internacional, nacional, regional, provincial o local; y, establecen los mecanismos de control económico, administrativo, financiero y de gestión que se ejercerán sobre ellas, de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución de la República106.
Dos objetivos importantes de la LOEP sin dejar de lado los otros, son precisamente los siguientes: 1. Determinar los procedimientos para la constitución de empresas públicas que deban gestionar los sectores estratégicos con alcance nacional e internacional; y 2. Establecer los medios para garantizar el cumplimiento, a través de las empresas públicas, de las metas fijadas en las políticas del Estado ecuatoriano, de conformidad con los lineamientos del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa107.
Por su parte, las empresas públicas tienen las siguientes características: a) entidades que pertenecen al Estado, b) personas jurídicas de derecho público que gozan de patrimonio propio, c) dotadas de autonomía presupuestaria, financiera, económica, administrativa y de gestión, d) destinadas a la gestión de sectores estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes públicos y en general al desarrollo de actividades económicas que corresponden al Estado108.
Frente al libre mercado y competencia el sistema solidario se convierte en perfecto complemento del sistema capitalista por su enorme poder catalizador de conflictos, especialmente los que origina el mercado109.
A la economía solidaria se la define como "una forma ética, recíproca y cooperativa de consumir, producir, intercambiar, financiar, comunicar, educar, desarrollarse que promueve un nuevo modo de pensar y de vivir"110.
Por su parte, la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario (LOEPSSFPS)111 considera que la economía popular y solidaria es la forma de organización económica, donde sus integrantes, individual o colectivamente, organizan y desarrollan procesos de producción, intercambio, comercialización, financiamiento y consumo de bienes y servicios, para satisfacer necesidades y generar ingresos, basadas en relaciones de solidaridad, cooperación y reciprocidad, privilegiando al trabajo y al ser humano como sujeto y fin de su actividad, orientada al buen vivir, en armonía con la naturaleza, por sobre la apropiación, el lucro y la acumulación de capital112 113.
Esta ley se basa en los artículos 283 y 309 CE que reconocen a la economía popular y solidaria así como a los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios. Además el sistema financiero nacional se compone de los sectores público, privado y del popular y solidario.
La misma Carta Magna reconoce que el sector financiero popular y solidario se compondrá de cooperativas de ahorro y crédito, entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales, cajas de ahorro y que las iniciativas de servicios del sector financiero popular y solidario y de las micro, pequeñas y medianas unidades productivas, recibirán un tratamiento diferenciado y preferencial del Estado, en la medida en que impulsen el desarrollo de la economía popular y solidaria 113.
Por último, el artículo 319 de la Constitución reconoce diversas formas de organización de la producción en la economía, entre otras, las comunitarias, cooperativas, empresas públicas o privadas, asociativas, familiares, domésticas, autónomas y mixtas.
En definitiva, se puede advertir que esta economía solidaria o socialización de la producción114 tiene algunos aspectos que la identifican:
a) La propiedad colectiva y la producción colectiva115.
b) Producción económica colectiva116.
c) Bien común y solidaridad117.
d) Políticas públicas y servicios públicos. Principio de solidaridad118.
e) Desarrollo sustentable y biodiversidad119.
f) El régimen de desarrollo120