Jacinto Velázquez Herrera
Es necesario que la organización administrativa mantenga una real unidad funcional, de modo que sea factible la coordinación general de toda la gestión pública. Que la autonomía se posponga para el instante en que hayamos corregido nuestros defectos
El tema es apasionante. Aparte del carácter científico, que posee en alto grado, es indudable su trascendencia política por supuesto entendiendo el término en su sentido lato. Quiero ser muy claro en orden a mi aserto de que no debe opinarse y, obvio, jamás lo hice ni lo haré, por impulso de conveniencias para promover ocasionales popularidades ni menos, muchísimo menos, con el propósito de alcanzar liderazgo a partir de la defensa de posiciones que parezcan simpáticas o no para las diferentes Provincias del país, a las que no es dable alentarles esperanzas dirigidas a que supongan que la postura tal o cual va a solucionarle sus problemas. No soslayemos que todo ecuatoriano está obligado a condenar del modo más enérgico e irreversible, al que promueva sentimientos de orden regionalista negativo. No es malo defender lo suyo; lo detestable es hacerlo a costa de sacrificar a los demás.
El exordio, que no busca acusar a nadie en particular sino al que sepa en su conciencia que su actitud no es limpia es necesario, ya que sobre estos asuntos se han producido distorsiones con toda seguridad de buena fe. No me coloco en el plan del ingenuo, pero amén del afecto al terruño, negativo si es excluyente, la confusión de conceptos ha sido grave y ello unido al fundamentalismo que ha obnubilado felizmente a muy pocos, puede producir un efecto obstaculizador de la unidad nacional y engendrar pasiones que sería largo y difícil disipar.
Entendamos eso sí, seamos contundentes y coincidentes, en que el régimen actual tiene que ser cambiado de manera radical e irreversible. De otro modo atentaríamos contra el Estado y contra el pueblo ecuatoriano. El manejo de la República en la forma que hoy se lo hace, nos lleva a la disolución y al enfrentamiento más temprano que tarde. El modelo imperante ya cumplió su papel en las circunstancias históricas respectivas y se ha tomado obsoleto, injusto y peligroso.
La división político-territorial del Ecuador no pudo ser otra en 1830. Diferente hubiera sido la situación si el país se hubiese fundado a fines del siglo XX. No es sensato suponer que en el momento inicial se concibiera la integración de las regiones del país. La ausencia de medios de comunicación física y electrónica tomaba inimaginable el diseño de cualquier otro sistema, aparte de que la existencia de la Gran Colombia y, antes, la lucha por la independencia y la situación política mundial de la primera década del siglo XIX, también contribuyeron a no concebir esquemas innovadores.
El Profesor Medardo Chano Mora, en su obra "El Federalismo y el Unitarismo Centralista en la Formación de los Estados de América", analiza el ángulo histórico y recuerda que prisionero Femando VII y ejerciendo Napoleón a plenitud el poder que provenía de su expansión imperialista, a los criollos en América no les quedaba sino escoger entre lo que denomina "El Cesarismo Francés" o se entregaban al "Unitarismo Centralista Regentista" refiriéndose al Consejo de Regencia. El mismo autor enfatiza que la opción libre era luchar por el Federalismo en América.
Largo sería, y sólo de valor histórico, analizar los Congresos, Confederaciones, Federaciones, Régimen Federal de Estados Unidos de América con su teoría de Le Fur, etc. Eso queda para los "dentistas". Por ahora lo que interesa es que la integración a la Gran Colombia, y la posterior separación, se hizo a base del "Distrito del Sur" lo que de paso conllevó la pérdida del Valle del Cauca, que era nuestro desde 1563 por la Cédula de Erección de la Real Audiencia de Quito que señalaba precisamente como límite norte a Cali, Buga, Champanchica, Guarchicona etc. La Asamblea del 13 de mayo de 1830, que fundó la República, se refirió al "Distrito del Sur", como identificaba al futuro territorio del Ecuador la Ley de División Territorial de la Gran Colombia, expedida por Santander, la que dispuso que el Cauca se integrase a la Jurisdicción del Distrito Central de Colombia. De un plumazo se nos cercenó tan rica e importante área. La Constitución de 1830, en su artículo primero, dice textualmente: "Los Departamentos del Azuay, Guayas
y Quito quedan reunidos entre sí formando un sólo cuerpo independiente con el nombre de "Estado del ECUADOR". El Artículo 53 de la misma Carta Política divide el territorio en Departamentos, Provincias, Cantones y Parroquias. Así nos formamos y de allí partimos, lo que no podemos ni debemos dejar de tener presente, más allá de reflexionar en lo que pudo ser y no fue. Insisto que la explicación histórica de nuestro régimen actual se asienta en la realidad geográfica, en la falta de comunicación, así como en la explicable ausencia de visión de esos "Padres de la Patria", que debieron resolver que las unidades geográficas no excluyeran a las demás regiones, lo que provocó, como inmediata consecuencia, la pésima distribución de la riqueza y la ausencia de efectiva complementación entre los habitantes de la naciente República. Siempre fue, y lo sigue siendo, un problema insoluble el que nuestros gobernantes, con pocas excepciones, no miren más allá de las circunstancias del día; no busquen trascender; no se obsesionen por lo que viene. Acaso, éste pudiera ser uno de nuestros males por superar.
No quiero hacer otras referencias de la bibliografía que conozco. Mucho se ha tratado sobre el tema, en especial por ecuatorianos interesados en contribuir a la aclaración
de dudas al respecto. Daría vanidosamente una falsa y desmañada impresión de erudito y me convertiría en relatista de aspectos teóricos que probablemente confundan más. Creo indispensable, más bien, determinar macro conceptos, lineamientos básicos, el continente respecto del contenido y que los detalles sean arreglados por los eternos asesores, la legión de "técnicos" que impresionan a un Presidente cuando es inseguro, o el "kikuyo", como de modo peyorativo también se los llama; eso sí, con extremo cuidado para evitar que en la letra pequeña o en el consabido Reglamento enquisten sus criterios y se burlen del mandatario. O sea, con claridad meridiana, definir a cada paso quién es el que ejerce el poder político de la República
Un punto de discusión que me parece errado, ha sido el de suponer que el Ecuador tiene multiplicidad de subidentidades. Al contrario, las características principales que el Derecho Político contemporáneo exige para conformar una Nación, están dadas a plenitud entre nosotros, a saber, identidad de historia y de ideales. Los elementos secundarios como religión, idioma, costumbres, etc, no pueden por sí generar una identidad. Eso no es lo que la historia y la humanidad han entendido por Nación. Sería estólido suponer que cada vez que un grupo de individuos tiene diferencias idiomáticas, o de costumbres o de raza, ya estamos frente a otra. Esto es como lo que ocurre al ser humano en una familia. Sus miembros tienen expresiones sentimentales y/o temperamentales diversas por reacciones o tendencias disímiles, propias de la personalidad de cada uno, pero aquello no significa que por eso dejen de sentirse parte del conglomerado de sangre al que pertenecen independientemente de su voluntad, y al que la vida misma los obliga a estar integrados por el origen y por los propósitos comunes.
No podemos alarmamos porque los indígenas, nuestros antepasados innegables, una de las sólidas y gratas bases de nuestro mestizaje, hablen quichua o celebren fiestas propias. Subrayamos que Ecuador sí es una Nación porque, tercera ocasión que intencionalmente lo relievo, estamos identificados por el origen y por los afanes para encarar el futuro. Ciertamente que como pueblo somos muy jóvenes aún; se diría que imberbes, ya que apenas sumamos ciento setenta años de existencia. Esto a nivel de explicación, que no justificación.
Quepa en esta parte una ligera disgresión que, de otro lado, parece un lugar común y que se refiere a la falta general de conciencia de finitud del ser humano, apreciable en mayor intensidad en nuestros dirigentes políticos. Actúan como si el mundo comenzó y va a terminar con ellos. Luce que no estén ciertos que la vida es cortísima para el nombre, con mayor razón para quien tenga tareas de dirección social cuyo lapso todavía es menor. Velasco Ibarra decía que "Un año es un minuto en la vida de los pueblos". Bajo este parámetro, el mal denominado "liderazgo político" en el Ecuador, en algunos casos no pasa de ser décimas de segundo.
Lo anterior se vincula con el criterio candoroso, obvio que muy puro, que tienen algunos de los que hacen opinión pública, que no captan que el tratamiento de asuntos como el que motiva el presente artículo, debe indispensablemente abordarse con análisis previo de la Historia y de los resultados prácticos durante el tiempo en que se han venido aplicando las reglas; pero sin ignorar las consecuencias de los cambios en el plano de las perspectivas, de la incidencia en el conglomerado, de la conveniencia del país más allá de la contingencia del día. A veces en política se procede con angustiante limitación a lo que ocurre hoy. -¡cuidado entonces! Tiene que darse divulgación extensa de lo que entraña la Nación como tal, sea por la vía de la enseñanza como asignatura en escuelas y colegios; sea por la de programas en medios de comunicación colectiva; sea por la propaganda a través de los útiles de los estudiantes y de mil otras formas. Hay que reconocer la pluralidad de etnias; advertir del peligro que implica reputar el reconocimiento de las diversidades como elemento desintegrador. En suma, hay que preocuparse ya de fortalecemos como Nación y de que haya una perfecta concienciación en cada ecuatoriano, -
Dije de modo tajante, y lo reitero, enfatizándolo para que no quepan dudas, que no puede continuar la organización administrativa actual del país. Esto no quiere decir que se la destruya en forma total y se la sustituya sin dejar vestigios. Lo que se impone hacer es corregir drásticamente los males. En primer lugar, el progreso de la cibernética es de fundamental ayuda para el fin. Medítese a fondo que resulta intolerable que a propósito de Gobierno Unitario la totalidad de los trámites se realicen, en pleno siglo XXI, sólo en la capital de la República. Hay que diferenciarlos de las decisiones trascendentales respecto de los problemas nacionales de envergadura que, en cambio, no pueden ser tomadas en estratos provinciales, ni siquiera regionales. Dicho de otro modo, lo que ha existido hasta aquí se llama CONCENTRACION ADMINISTRATIVA. Esto no puede seguirse dando y hay que culpar a quienes han dirigido el país, que por una u otra circunstancia no hicieron la reforma integral.
No hay excusas para los Presidentes. En algunos casos por descuido; en otros por cálculos políticos banales; en otros, pretextando asentarse en leyes, en rigor innecesarias, con lo cual se buscaba el denominado "consenso" de los partidos políticos para evitar oposición; en otros por falta de responsabilidad o aun, pudiera ser, por ausencia de interés; o, hay que ser justos, a lo mejor algunos creyeron que renovaban el sistema con medidas que a la postre fueron incompletas o pálidas. Es indiscutible que la radical reforma desconcentradora corresponde a la administración y su jefe es quien preside la Función Ejecutiva, el Administrador del Estado. Nada tiene que ver el Congreso, a no ser por algún caso de excepción.
La alta tecnología de las comunicaciones modernas proporciona la singular oportunidad de que un trámite pueda hacerse lo mismo desde Galápagos o desde el Oriente que en Quito. Las consultas interactivas permiten la toma de decisiones. Para que esto ocurra debe haber "facultad", en otras palabras, "competencia" muy fácil de otorgarse por Decretos Ejecutivos. El Presidente de la República, y nadie más que él, está en capacidad de expedirlos y como posee la atribución de reglamentar, bastaría que deje sin efecto los reglamentos e instructivos, haga uno solo para la administración toda y de un tirón finalice la colosal maraña que nos tiene atrapados e imposibilita la agilidad para cumplir la tarea.
La ciudadanía reacciona con energía y con toda razón cuando se encuentra imposibilitada de culminar gestiones si no viaja a Quito o la encarga a alguien que allá resida. Entonces se indigna, cree que existe ventajismo por parte de los hermanos ecuatorianos que se encuentran en esa ciudad; los siente llenos de privilegios. Eso conlleva el riesgo inmenso de que la molestia se convierta en un resentimiento, al principio sordo y pasivo, y después activo.
Otro inconveniente en la vida diaria es la barbaridad de que una de las derivaciones constantes, peligrosas, odiosas, lacerantes y absurdas de la concentración administrativa, sea que el dinero salga de la Provincia, vaya a la capital para que luego retome al lugar de origen, lo cual además de ridículo es torpe, aberrante y fuera de toda lógica. Un Subsecretario de Obras Públicas en el Guayas renunció hace pocos años porque su asignación mensual era de S/.30'000.000 apenas, lo que no alcanzaba ni para el bacheo de una calle. La reforma a imponerse es sencilla y debe consistir en que una tercera parte, aproximadamente, de las rentas producidas en cada circunscripción sea retenida mientras que el saldo se envíe a la capital, con la posibilidad de que el porcentaje aumente, si un análisis técnico lo amerita.
No soy partidario de incorporar a los Organismos Seccionales en la Administración Pública. Ellos tienen sus propias tareas y poseen sus reglas que, obvio, deben ser celosamente respetadas por el Gobierno Central, igual que su participación contemplada en el Presupuesto del Estado. Estoy hablando que el dinero retenido sea confiado a los entes del propio Estado entendiéndose por tales a las Subsecretarías Regionales, a las Direcciones Provinciales, a las diferentes instituciones de cualesquiera clases que fueren, manteniéndose los sistemas de control como se manejan ahora.
Así, además de las competencias, alcanzarán la seguridad de disponer de fondos para que su acción no sea demorada por interminables petitorios que literalmente llevan a pedir a Quito hasta una escoba. Los asuntos serían mejor y más prontamente atendidos siempre dentro del marco de planificación de cada Ministerio, pero con la ventaja de ejecución inmediata. La fumigación contra mosquitos en la Costa, para citar situaciones comunes, no puede estar sujeta a una comunicación y a transferencias ya que hacerlas tarde implica epidemias con secuela de mayor costo humano y numerario. La atención a un hoyo de carretera tampoco puede depender del bendito oficio, del "informe técnico", del "presupuesto" de la obra, etc., mientras que los vehículos se destrozan y muchas personas se colocan en peligro de un accidente fatal. Muy larga e imprevisible sería la lista completa de los casos.
Se podrá advertir que en mi plan se reserva las decisiones de gran espectro al Gobierno Central, por un elementalísimo criterio de unidad. Pensemos que en este país casi todo está por hacerse. Frente a esa pavorosa realidad, urge una planificación total a base de políticas de Estado que son paradójicamente de las que carecen los Gobiernos y las que no se discuten en las campañas electorales. Por salud mental y cívica esperemos que siquiera una tercera parte de la ciudadanía no vuelva a votar por lo que le dicen cuatro o cinco autodenominados "líderes" (los mismos de siempre), ni menos por los rostros en los afiches o por las sandeces, y a veces payasadas, que repiten las cuñas de televisión o de radio, financiadas por el banquero corrupto o por el ávido de un "negocio", de esos en que el pobre Estado tiene que comprar lo que no necesita y siempre más caro, porque se lo exige el Diputado asqueroso que como hetaira, se inmersa en todo Gobierno para enriquecerse convirtiendo la política en cuchara. Si la próxima campaña electoral no se caracteriza por un enfrentamiento de propuestas concretas para transformar, y por la presencia de ciudadanos independientes de los círculos malditos que han aherrojado a los ecuatorianos, simplemente vamos a extinguir la República.
No puedo sustraerme, y ruego se me excuse, dejar de mencionar lo que le ocurre al Ecuador objetivamente. Medítese en que las estadísticas revelan 80% de población pobre. Esta situación trágica evidencia también que cuatro de cada cinco ecuatorianos no satisfacen sus necesidades. El propio Gobierno, con sus dependencias de investigación, ha concluido que la canasta familiar está alrededor de los US $ 200 mientras que los que tienen la suerte de estar empleados ganan apenas US $ 64. Sin lugar a discusión alguna, esos compatriotas sobreviven de modo precario cubriendo escasamente la tercera parte de sus menesteres, contemplando impotentes cómo cuatro vivos lo depredan. El índice consolidado de subempleo y de desempleo está en el 73%, lo que es pavoroso. Se anuncia inflación en dólares de 80% o más. Se permite al Banco Central una emisión de trescientos millones en bonos dólares para la banca; trescientos mil hermanos tuvieron que salir huyendo para buscar en el exterior cumplir tareas de cualquier tipo, aun hasta denigrantes, mientras los eternos cuentistas, sujetos de doble discurso, identificados por su negatividad e incapacidad para resolver los problemas nacionales, gozan de comodidades e impunidad.
Aquello nos lleva de modo inaplazable a identificar nuestros problemas y su gravedad y proponemos, por fin, resolverlos por encima de los necios, de los demagogos y de los inconscientes, tarea en la que debemos emprender todos con prescindencia de los autores de la tragedia. Compréndase entonces por qué no estimo oportuno renunciar al Gobierno Unitario y a las decisiones centrales. Conste que no he dicho CENTRALISMO.
Una República no puede asentarse en un grupo humano que deje de ser solidario. Lo que le sucede a un ecuatoriano le interesa a la colectividad entera. Somos una familia. La riqueza a raudales que Dios nos ha dado, y que jamás supimos utilizarla, no cabe que sea retenida en el lugar del territorio en que se produzca u origine. No debemos arriesgar ni aventurar nuestra base nacional. Es urgente insistir hasta la saciedad en tal objetivo común, que es imperativo e impostergable para vigorizar a la Nación.
A modo de ejemplo, mencionemos que hay una Provincia muy rica tanto por la naturaleza como por el trabajo creativo de sus habitantes, que es El Oro, mientras que su vecina, Loja, uno de los más bellos sitios de este país, uno de los lugares donde más se concentra la pureza, la buena fe, la rectitud moral, el sentimiento cívico; uno de los sitios donde el arte es una expresión común como lo es la educación y la finura de su gente, posee muchas zonas de erosión y su red vial es elemental. Recapacítese en cómo es imperativo que la riqueza se reparta como primera manifestación de fraternidad sin que eso envuelva un afán de quitarle a sus dueños lo suyo. La finalidad es repartir la riqueza y no la pobreza, por lo que los pueblos poseedores de recursos mayoritarios nada tienen que temer.
A mí no me asusta la autonomía. Lo que sucede es que encierra el hecho de que una comunidad tenga normas y gobiernos propios, por más que haya límites y que se pretenda que aquellos estén dados por el respeto a la unidad social general. Pienso, con el mismo derecho de los que la defienden excluyendo toda otra posibilidad de reforma, que no corresponde a este momento histórico del país, en gran parte por la gravedad de la crisis económica, social, moral, política y humana por la que estamos pasando.
Dejemos de lado a lo económico pese a que es tan vasto. Detengámonos un momento en lo social, en lo político, en lo moral, en las rivalidades increíbles entre personas de distintas regiones, manifestadas en el desprecio de unos contra otros. Este es un país en el que todavía, como ya lo dije, se cree que la diversidad revela falta de identidad. Aquí nos calificamos de "mono ladrón" y de "longo sucio", frases impropias cuyo sentido peyorativo no tiene otra causa que el haber nacido en cierta zona de la Patria. Los politiqueros no se han preocupado de cerrar heridas que no debieron existir. Este es el resultado de que en Ecuador no hay líderes propiamente dichos sino ganadores de elecciones. "Liderazgo" quiere decir señalar nuevos senderos, constituirse en guía de sus conciudadanos; sostener ideas diferentes y positivas; propiciar el reencuentro nacional, etc.
Nos olvidamos que existe el mestizaje y de que no somos animales irracionales en concurso de raza. Todavía hay quienes están convencidos de que por el color de la piel se establece superioridad. En el Ecuador vivimos grave injusticia social, y los grupos dirigenciales no entienden, salvo mínimas excepciones, que sus intereses no están encima de la Nación.
Una tendencia muy frecuente que nos caracteriza es la de imitar o, por los menos, refugiamos en ejemplos de lo que ocurre en otras partes sin el tamiz que requieren indispensablemente las ideas y las realidades extrañas. Se habla de España y de sus regiones autónomas o se recuerda a Suiza. España es un país con una historia muy singular, con una raza archi mestiza entre celtas, iberos, godos, visigodos, romanos, árabes. La Nación española es grandiosa porque se fue integrando contra la adversidad. Su unificación tuvo como símbolo la lucha de la cruz contra la media luna; su gesta fue motivada justamente por los elementos principales a los que aludí, es decir, la historia común y compartir ideales. Muchos reinos sufrieron el problema de siete siglos y medio de dominación árabe y jamás se creyeron conquistados sino, al contrario, estrecharon sus elementos comunes y combatieron hasta la inolvidable toma de Granada y la derrota de Boabdil y sus inmortales lágrimas, tan repudiadas por su propia madre. Eso ocurrió recién en el Siglo XV.
Es obvio que las diversidades españolas son mucho más fuertes y el Estado estaba obligado a reconocerlas, lo que felizmente ocurrió por libre decisión luego de las cuatro décadas franquistas. De otro lado, la Confederación Helvética (Suiza) tiene varios siglos. Se trata, entonces, de países adultos que nos superan con largueza en edad, en madurez, en dolorosas confrontaciones y que no nacieron en 1830.
Hablar de Estados Unidos y del Federalismo, es referirnos a un grupo de ingleses y a sus hijos nacidos en América, con muchos siglos de tradición y que cuando resolvieron crear su país dieron muestras de sensatez excepcional y de excelente visión de lo que estaba por venir. Lo contrario sucedió en América del Sur cuando nadie entendió a Bolívar que clamaba en el desierto por su "Nación de Repúblicas" y por los "Estados Unidos del Sur".
Lo que propongo es que la organización administrativa mantenga una real unidad funcional de modo que sea factible la coordinación general de toda la gestión pública. Que haya un país cohesionado con esa unidad y con la subordinación consiguiente de todos sus órganos. Que la autonomía se posponga para el instante en que hayamos corregido nuestros defectos; en que estemos robustecidos y consolidados como Nación y en que los problemas económicos y sociales se hubieren superado con firmeza.
Sinceramente y, por supuesto, no soy dueño de la verdad, mi pensamiento franco es el expresado no sólo hoy para este artículo. Hace cinco años lo expuse en el libro "Mi Propuesta", de mi autoría, en cuyo capítulo "Descentralización Administrativa" consta el diseño que he desarrollado ahora con mayor amplitud, como también lo hice en la campaña presidencial de 1996 y en innumerables entrevistas de prensa, y que además lo incluiré en mi próxima proposición política.
Finalmente considero imperativo evocar una vieja idea que hube de lanzarla en 1977 en la ciudad de Ambato, como Presidente de la Federación Nacional de Abogados y que merece que en los siguientes años se la estudié a fondo. Dije entonces, y lo sigo pensando, que una adecuada división política territorial de nuestra República debe ser a base de tres o cuatro circunscripciones en sentido horizontal respetando las estructuras provinciales, capaz de que gocen al mismo tiempo de la riqueza ictiológica, de la producción de Costa y Sierra, de la Amazonia y de los recursos minerales y, más que eso, nos sintamos para siempre integrados, a plenitud irreversible los seres que habitamos este bellísimo país sin suponemos diferentes ni rivales por el lugar en que nacimos, lo que complementaría la desconcentración administrativa y el reparto de rentas planteados.
Quiero agradecer a la Universidad San Francisco de Quito por la oportunidad que me ha dado de ampliar y motivar mejor mi pensamiento en esta delicada temática. Como podrá observarse, no quise que el presente trabajo se dedique al aspecto jurídico. Eso es secundario, relativamente sin importancia porque resulta nada más que el conjunto de normas que regirían una transformación como la que propongo, pero cuya significación no es primordial porque sus pautas no tendrían bases firmes si es que primero no convenimos en la política de Estado que debemos adoptar. En todo caso, ojalá que mi propuesta sea acogida por el pueblo ecuatoriano como soberano que es, y como tal, dueño de la última palabra.