Santiago Andrade Ubidia
Entendido a cabalidad el rol de cada uno de los órganos, la administración de justicia marchará en mejor forma y contribuirá efectivamente a que el Ecuador sea un Estado más justo. Cada uno de los órganos de la Función Judicial está llamado a cumplir con el papel que les ha asignado la Constitución Política del Estado.
La Constitución Política codificada, que se aprobó en Riobamba el 5 de junio de 1998, promulgada en el Registro Oficial No. 1 de 11 de agosto de 1998 y vigente desde el 10 de agosto del mismo año, en su artículo 198 dispone: "Serán órganos de la Función Judicial: 1. La Corte Suprema de Justicia; 2. Las cortes, tribunales y juzgados que establezcan la Constitución y la ley; 3. El Consejo Nacional de la Judicatura. La ley determinará su estructura, jurisdicción y competencia."
Esta norma es el resultado de un largo proceso de evolución, que se inició en la década de los ochenta, cuando destacados juristas y varias organizaciones de la sociedad civil expresaron su disconformidad con el estado de la administración de justicia en el país y reclamaron la adopción de medidas que permitieran enmendar las falencias que se advertían y que provocaron un sentimiento de verdadero malestar.
Así, en múltiples foros se escuchaba el reclamo. A manera de ejemplo (y sin que signifique que haya sido la primera acción) en la obra "La Reforma de la Constitución" publicada en 1988 por el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales y la Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, aparece el trabajo del doctor Edmundo Durán Díaz intitulado "Las reformas constitucionales y la Función Judicial" (pp. 145-175), en donde se lee esta lapidaria afirmación: "La administración de justicia no es perfecta, ni siquiera buena"; y a renglón seguido, se hace un análisis profundo de los factores que confluyen para ello: los hombres, las leyes y los recursos materiales.
La Corte Suprema de Justicia no fue ajena a esta inquietud; por ello y con posterioridad al Proyecto de estudio sobre la Administración de Justicia en el Ecuador", presentado por CAJ/ FIU e ILANUD en 1989, suscribió un convenio con la Secretaría Nacional para el Desarrollo Administrativo (SENDA) en marzo de 1990, cuyo resultado fue el "Programa de Desarrollo Administrativo de la Corte Suprema de Justicia y sus Dependencias Judiciales" (PRONAD). Por iniciativa emanada directamente de la presidencia del máximo Tribunal de Justicia, ejercida entonces por el doctor Walter Guerrero Vivanco (septiembre - 1990 a enero - 1993), se presentó el Perfil del Primer Plan Bienal de Desarrollo de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador 1991-1992" y, como una acción se llevó a cabo una evaluación del sector justicia del Ecuador, análisis legal y administrativo, cuyo informe final (elaborado por CAJ/FIU y que contó con la activa participación de ministros de la Corte Suprema de Justicia y de las Cortes Superiores, jueces, funcionarios administrativos de la Función Judicial, académicos e investigadores universitarios a más de expertos internacionales), se presentó en junio de 1991, que puso al descubierto la real situación de la administración de justicia.
Es mérito del Congreso Nacional de 1992 el haber recogido el clamor general e iniciado el proceso de solución de los problema de la Función Judicial, mediante la reforma de la Constitución Política (Registro Oficial suplemento al No. 93 de 23 de diciembre de 1992), posteriormente, los Congresos de 1996 (Registro Oficial No. 863 de 16 de enero de 1996) y de 1997 (Registro Oficial No. 120 de 31 de julio de 1997) introdujeron otras reformas, hasta llegar a la Asamblea Nacional Constituyente que en 1998 aprobó el texto que rige en la actualidad.
La Constitución Política distingue claramente tres órganos de la Función Judicial, cada uno de los cuales ha de cumplir con un rol claramente diferenciado, los cuales han de ser debidamente desarrollados en la legislación secundaria, conforme la disposición imperativa contenida en el párrafo final del artículo 198 antes transcrito.
A la Corte Suprema de Justicia le compete, primordialmente, realizar el control de la legalidad en las resoluciones de los juzgadores de instancia, ejercer la actividad colegisladora mediante la presentación de proyectos de reformas a la Constitución y a las leyes y dictar resoluciones obligatorias en los casos de fallos contradictorios y de duda u obscuridad de las leyes, a más del control y supervigilancia de la situación jurisdiccional de los tribunales, Cortes Superiores y Juzgados y de resolver como tribunal de instancia las causas que, de modo excepcional, la ley le ha confiado.
A los Tribunales Distritales, Cortes Superiores, Tribunales Penales y Juzgados de primer nivel, les corresponde conocer de las causas que se sometan a su conocimiento dentro del ámbito de su competencia, juzgarlas y hacer ejecutar lo juzgado.
Estos son los órganos que cumplen con la primordial función encargada por el pueblo ecuatoriano a través del legislador constitucional a la Función Judicial.
Al Consejo Nacional de la Judicatura corresponde la función auxiliar y de apoyo de administrar los recursos humanos y materiales con que cuenta la Función Judicial, para el cumplimiento de su alta misión.
Sin lugar a dudas, la buena marcha de la Función Judicial precisa que los diversos órganos que, por mandato constitucional la conforman, trabajen en forma armónica, desconcentrada y descentralizada, con una adecuada distribución de funciones y exacta determinación del rango jerárquico de cada uno de ellos.
No ha existido en el pasado, ni existe en la actualidad discrepancias, al respecto entre la Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Distritales, las Cortes Superiores y los Juzgados de primer nivel; es necesario evitar que en el futuro surjan conflictos entre los órganos judiciales propiamente dichos y el órgano auxiliar y de apoyo que tiene a su cargo lo administrativo y disciplinario, esto es, el Consejo Nacional de la Judicatura.
Siguiendo la tendencia mundial, se propuso en el país como una necesidad para la construcción de una verdadera democracia y para la vigencia del Estado de Derecho, el que la administración de justicia goce de independencia interna y externa, que los jueces se profesionalicen y especialicen, y que los recursos financieros y materiales se administren de manera técnica y eficiente. Durán Díaz, recogiendo el criterio general, estima que a más del problema de la falta de recursos materiales y económicos y la obsolescencia de la legislación procedimental, hay un problema humano de los hombres y las mujeres que trabajan en la administración de justicia: "Aparte de las cualidades de talento, probidad, conocimiento y experiencia que deben tener los jueces, la imparcialidad es fundamento profundo e insoslayable de la justicia. Imparcialidad significa desoír las voces de la gratitud, del favor, de la influencia, de la recomendación, del ruego, de la amenaza, del dinero, del odio, del amor, del afecto, de la antipatía, de las afinidades o de las rivalidades políticas y escuchar solamente los argumentos de la razón y de la ley. Imposible que exista un juez siempre imparcial en uno y en todos los juicios que le toque fallar. Sena el juez perfecto, y la perfección está todavía lejos de la condición humana. De modo pues que hay que buscar el camino que permita buscar encontrar los jueces menos imperfectos. La Constitución y la Ley pueden facilitar la tarea exigiendo, por lo menos, tres condiciones previas: la preparación, la especialización y la selección de los jueces" (op. cit., pp. 151-152).
Cierto lo que dice el jurista, pero no es suficiente; no basta con realizar la mejor selección, es necesario también que en el desempeño de sus labores cuente con las condiciones adecuadas para que lleve adelante su labor con dignidad. Es un atropello a esa dignidad el sobrecargarle de trabajo, no dotarle de los medios materiales e irrespetarle haciéndole víctima de toda clase de presiones a fin de desviarle del recto camino y obligarle a proceder contra su conciencia. Por ello, una de las garantías con que el juez ha de contar es el de su independencia. Esta independencia se presenta en dos ámbitos: el externo y el interno.
Contra la garantía de la independencia externa atenta toda presión de tipo político, económico, profesional o social; sería innoble que un partido político o una organización económica o social, sea directamente mediante escándalos en los medios de comunicación social, o indirectamente mediante amenazas, sugestiones, ofrecimientos o dádivas, pretenda que el juez falle según sus cálculos o en beneficio de sus integrantes cuando no les asiste el derecho y la razón, pero sería igualmente innoble que los abogados, por muy destacados que sean, pretendan que su verdad es la verdad y que el juez únicamente es honesto cuando resuelve una causa a su favor y que de lo contrario es inmoral y prevaricador.
Contra la garantía de la independencia interna atenta la injerencia abusiva de quienes se hallan en una posición jerárquicamente superior al juez. La situación de extrema vulnerabilidad en que se halla el juez en nuestro país por la falta de una carrera judicial que permita el ingreso y el ascenso por méritos y la posibilidad de una jubilación digna, es determinante para que sea particularmente propenso a ceder por temor o favor ante una simple "recomendación" de quien ha sido determinante para su ingreso a la Función Judicial o de quien podría serlo para su ascenso o su separación. Esta realidad ha merecido y debe merecer una prioritaria atención, cuidando que no se produzca simplemente un cambio de actores, lo que ocurriría, por ejemplo, que en lugar de presionar los partidos políticos lo hicieran los grandes estudios de abogados, o que en lugar del juez de nivel superior ejerza influencia un funcionario miembro del órgano de administración y disciplina de la Función Judicial.
El legislador ecuatoriano, en procura de alcanzar la profesionalización y la independencia de la administración de justicia, realizó cambios profundos a la estructura y organización de la Función Judicial, mediante las reformas constitucionales producidas en virtud de la Ley promulgada en el Registro Oficial (suplemento) No. 93 de 23 de diciembre de 1992; así es como le dio a la Corte Suprema de Justicia el carácter de Tribunal de Casación a fin de que realice el control de la legalidad en los
fallos de instancia y sin perjuicio de ejercer las demás atribuciones que le señalaren la Constitución y la ley, inició el proceso real de unidad jurisdiccional al incorporar a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y Fiscal a la Función Judicial; potenció a los Tribunales Distritales y a las Cortes Superiores al darles el carácter de juzgadores de última instancia (salvo los casos de excepción en que la Corte Suprema de Justicia conserva ese carácter), lo cual implica una efectiva descentralización de la administración de justicia; dispuso que la Corte Suprema de Justicia sea especializada en las principales materias y que la Ley Orgánica de la Función Judicial establezca los procedimientos para la especialización de los demás tribunales y juzgados; respecto del control difuso de la constitucionalidad dispuso que lo realicen tanto la Corte Suprema de Justicia como los tribunales de última instancia; en procura de que exista la carrera judicial ordenó que los magistrados y jueces de la Función Judicial, excepto los ministros de la Corte Suprema de Justicia, sean nombrados previo concurso de merecimientos y oposición, de acuerdo con lo establecido en la ley; y creó el Consejo Nacional de la Judicatura como órgano administrativo y de gobierno de la Función Judicial.
Sin embargo, desde el primer momento se advirtió que era inconveniente que la Función Judicial tuviera dos cabezas, por ello es que se acudió a conocer directamente la opinión del pueblo ecuatoriano y así es como en la consulta popular de 26 de noviembre de 1995, se le pidió que decidiera si el Consejo Nacional de la Judicatura debía o no ser el órgano de gobierno de la Función Judicial, (pregunta No. 9); la respuesta del pueblo ecuatoriano fue negativa, habiéndose pronunciado por el NO el 59.81 por ciento de votantes, mientras que por el SI únicamente se pronunció el 40.18 por ciento de votantes, según consta publicado en el Registro Oficial No. 1000 de 31 de julio de 1996.
No obstante este resultado concluyente, se volvió a acudir al pueblo a preguntarle sobre su criterio respecto de las funciones del Consejo Nacional de la Judicatura, y así es como la consulta de 25 de mayo de 1997 en su pregunta No. 12 se le planteó la siguiente interrogación: "¿Está usted de acuerdo que el Consejo Nacional de la Judicatura que establece la Constitución Política cumpla funciones administrativas y que sus miembros sean designados por la Corte Suprema de Justicia?" El 55.97 por ciento de los votantes se manifestó mayoritariamente por el SÍ, y el 44.03 por ciento por el NO, según consta en la publicación de los resultados realizada en el Registro Oficial No. 80 de 5 de junio de 1997, a consecuencia de lo cual se reformó la Constitución Política, mediante ley promulgada en el Registro Oficial No. 120 de 31 de julio de 1997, disponiendo que el Consejo Nacional de la Judicatura sea el órgano administrativo y disciplinario de la Función Judicial.
Estos dos pronunciamientos categóricos del pueblo ecuatoriano fueron los mandatos explícitos con que contaba la Asamblea Nacional para su trabajo reformador de la Constitución Política del Estado. Mal podía realizar una reforma que estuviera en contradicción de la voluntad soberana del pueblo, expresada en dos oportunidades.
La Asamblea Nacional Constituyente al promulgar la Constitución reformada y codificada, en su artículo 199, a más de la independencia externa que ya había sido consagrada desde la Constitución de 1967, reconoció explícitamente la independencia interna de los órganos de la Función Judicial; señaló en su artículo 198 como órganos de esta función del Estado a la Corte Suprema de Justicia (No. 1), a las cortes, tribunales y juzgados que establezca la Constitución y la Ley (No. 2) y al Consejo Nacional de la Judicatura (No. 3); y respecto de este último, en su artículo 206 dispuso que sea el órgano de gobierno, administrativo y disciplinario de la Función Judicial, obviamente que esta calificación no debe sacarse del contexto, sino que debe entenderse en armonía con el marco constitucional y sin atentar al rango de la Corte Suprema de Justicia y al rol que la Carta Política le confiere; o sea que las funciones de gobierno, administrativas y disciplinarias, se han de entender en auxilio a la administración de justicia; es decir, el Consejo Nacional de la Judicatura es, por su naturaleza, un órgano auxiliar, un medio instrumental de ayuda a que las cortes, los tribunales y los juzgados, que son los órganos principales, cumplan con la finalidad inherente de la Función Judicial, o sea el administrar justicia.
Lo anterior a diferencia de lo que ocurre con la Función Ejecutiva, por ejemplo, cuya actividad principal es el gobierno y la administración del Estado y su fin o razón de ser el desarrollar esta actividad, en el caso de la Función Judicial la administración de la misma y la disciplina de sus integrantes no es su actividad principal ni su fin el desarrollo de esas actividades; por lo tanto el "gobierno, administrativo y disciplinario de la Función Judicial" ha de entenderse en este contexto, siempre como una actividad auxiliar y complementaria, al servicio de la actividad principal de administrar justicia el cual es, en sí mismo, uno de los más altos fines del Estado, lo anterior nos lleva forzosamente a aceptar que el Consejo Nacional de la Judicatura, dado su carácter de órgano auxiliar y de apoyo, en su actuar está siempre supeditado y al servicio de los órganos judiciales que son los que con su accionar buscan la consecución del antes señalado alto fin de la Función Judicial.
No debe perderse de vista, además, que la propia Constitución Política vigente ha establecido profundas diferencias entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Nacional de la Judicatura, que demuestran claramente la diferencia jerárquica entre una y otro. En efecto, el artículo 206 de la Constitución que se refiere al Consejo Nacional de la Judicatura, dice que es el organismo de gobierno, administrativo y disciplinario de la Función Judicial y que la ley determinará su integración, la forma de designación de sus miembros, su estructura y funciones; de lo anterior se ve que únicamente su creación es de índole constitucional, mientras que lo concerniente a la designación de sus miembros y a su funcionamiento deberá ser regulado por la ley.
Al contrario, es la propia Constitución la que, en sus líneas fundamentales, regula la organización de la Corte
Suprema. Esa diferencia denota el rango que tiene cada uno de tales organismos, pues, inclusive se prevé que el Presidente de la Corte Suprema informará anualmente por escrito al Congreso Nacional sobre sus labores y programas, a más de que el artículo 202 prevé que la propia Corte Suprema, en caso de vacante, designará a los Magistrados que la integran y dispone que sus integrantes no estarán sujetos a periodo fijo en relación con la duración de sus cargos; por su trascendencia y rango, en conformidad al artículo 144 numeral tercero, la Corte Suprema tiene iniciativa para presentar proyectos de ley: nótese que a diferencia de otros organismos, (artículo 145) como el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo Electoral —que tienen iniciativa para presentar proyectos de ley en las materias que les son atinentes—, la Corte Suprema goza de tal iniciativa en forma plena, es decir, sobre todo tipo de materias, en cuyo debate podrá participar (artículo 149); de acuerdo al artículo 281 de la Carta Política la Corte Suprema podrá presentar proyectos de reforma constitucional; al tenor del artículo 197, la Corte Suprema en Pleno, en caso de fallos contradictorios, dictará normas con valor general y obligatorio, mientras la ley no determine lo contrario: de este modo la Corte Suprema goza de una facultad cuasi legislativa.
El Consejo Nacional de la Judicatura no goza de iniciativa legislativa, salvo la que consta en la Disposición Transitoria Vigésimo Sexta de la Constitución Política, por su propia índole, de carácter temporal, a fin de en aras de la unidad jurisdiccional, conseguir que los magistrados y jueces que dependen de la Función Ejecutiva, se integren a la Función Judicial. En nuestra patria el Consejo Nacional de la Judicatura no goza de autonomía constitucional, no tiene la facultad de designar ni menos disciplinar a la Corte Suprema; se encuentra sujeto a ella, sin perjuicio de lo cual ha de cumplir funciones trascendentes y de importancia que sirvan para la modernización, la actualización y la mejora del servicio público de administración de justicia, así como para velar por su transparencia e incorruptibilidad.
Siendo como es la Función Judicial una sola, se impone que exista un solo cuerpo normativo que contenga todas las disposiciones legales que regulan la organización y el funcionamiento de los diversos órganos que la componen, que entre ellos distribuya las atribuciones y las responsabilidades, en forma armónica, debidamente jerarquizada, organizándolos a fin de que sirvan adecuadamente a la alta finalidad perseguida, impidiendo que se produzca el absurdo de que los medios de apoyo y auxilio lleguen a constituirse en la razón de ser de la función misma.
Es un clamor nacional y un mandato constitucional insoslayable la desconcentración y la descentralización; también la Función Judicial está en el deber de hacerlo; respecto de la descentralización, a partir de la reforma constitucional de 1992, como se ha señalado en líneas anteriores, se inició un proceso de efectiva descentralización al darse a los Tribunales Distritales y a las Cortes Superiores el carácter de juzgadores de última instancia, salvo obviamente los casos de excepción en que se le encarga esta labor a la Corte Suprema de Justicia la que, de acuerdo con el artículo 200, fundamentalmente actúa como corte de casación, a través de sus salas especializadas; respecto de la desconcentración, el párrafo final del artículo 206 manda que el manejo administrativo, económico y financiero de la Función Judicial se haga en forma desconcentrada.
No es admisible concebir un sistema en el cual las decisiones fundamentales se hallen concentradas en cuatro o siete personas, ya que ello conduciría al establecimiento de un sistema centralizado, oligopólico, en el que la voluntad de esas cuatro o siete personas decida la marcha del Estado y de sus funciones. Por ello, la ley debe cuidar que haya una adecuada distribución de atribuciones y responsabilidades entre los diversos órganos del poder público, con el equilibrio resultante de un armonioso juego de pesos y contrapesos que impida el despotismo. Uno de los elementos fundamentales para la buena marcha de la administración de justicia es el contar con el mejor elemento humano, que sea honesto, versado, animado de gran espíritu de trabajo y profundamente comprometido con la noble misión de impartir justicia, de allí que la Constitución Política ha puesto especial empeño en reconocer y garantizar la carrera judicial (artículo 204) y en disponer que, con excepción de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, todos los servidores judiciales sean nombrados previo concurso de merecimientos y oposición, según corresponda, de acuerdo con lo establecido en la Ley (ibidem).
El cumplimiento de estas disposiciones constitucionales impone el que la ley establezca en debida forma los requisitos de ingresos, ascenso y separación de los servidores judiciales, sus diversas categorías, sus derechos, deberes y prohibiciones, y demás cuestiones atinentes. Uno de los resguardos que ha de tener la ley es el evitar que se concentre en pocas manos las atribuciones de organizar y llevar adelante los concursos de merecimientos y oposición, de nombrar, promover, sancionar y separar a los servidores judiciales, por lo tanto, es necesario que esta responsabilidad sea adecuadamente distribuida; así, la Comisión de Recursos Humanos del Consejo Nacional de la Judicatura (integrada por 4 miembros) ha de organizar los concursos de merecimientos y oposiciones y ha de enviar los resultados de los mismos a la Corte Suprema de Justicia, a las Cortes Superiores o a los Tribunales Distritales, según corresponda, (integrados por muchos magistrados, con distribución provincial entre los veinte distritos en que se halla dividido el país) para que realicen el nombramiento, previa revisión de la legalidad del concurso de merecimientos y oposiciones y de sus resultados.
Es un error pensar que en nuestra patria, el nombramiento de magistrados, vocales de tribunales penales, jueces, secretarios y demás funcionarios y empleados judiciales sea un acto de gobierno. En efecto, carece de todo fundamento jurídico sostener que, habiéndole asignado la Constitución Política al Consejo Nacional de la Judicatura, "el gobierno" de la Función Judicial, éste debe hacer los nombramientos de todos los servidores de esta función. En efecto: siendo el "gobierno" la "acción u efecto de gobernar", o el "orden, régimen o sistema para regir la nación o alguna de sus provincias", es evidente que éste se concreta en actos a los cuales la ciencia política ha denominado "actos políticos" o "actos de gobierno". Los actos de gobierno, conforme lo define la ley española, son las "cuestiones que se suscitan en relación con los actos políticos de gobierno, como son los que afectan a la defensa del territorio nacional, las relaciones internacionales, seguridad superior del Estado y mando y organización militar". Universalmente se acepta que los actos de gobierno se caracterizan por no estar sujetos al control jurisdiccional, debido a no estar limitados por norma positiva alguna, sino tan solo por el objetivo del bien común del Estado.
Modernamente se considera como tales en estricto sentido solamente aquellos que se refieran a las relaciones internacionales y a las relaciones entre las funciones del Estado; sin embargo históricamente, en sentido amplio, se ha considerado actos de gobierno a todos aquellos efectuados por los órganos supremos del Estado que no se hallan limitados por norma positiva alguna, rebasando inclusive todo límite de discrecionalidad; por ello se ha tenido como actos de gobierno la designación de los titulares de funciones de libre nombramiento y remoción, siendo los más notables el nombramiento de los ministros de gabinete.
Ahora bien, de acuerdo con la legislación vigente, ninguno de los cargos de la Función Judicial es de libre nombramiento y remoción. En efecto: la Ley Orgánica de la Función Judicial señala las condiciones que deben reunir sus titulares para ser designados, y establece quienes no pueden ser nombrados; la Constitución Política del Estado determina la forma de designación de los Magistrados de la Corte Suprema, y consagra de manera imperativa, que excepto éstos, todos los integrantes de la
Función Judicial deben ser designados por concurso de merecimientos y oposición; y, finalmente, la propia Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Judicatura, señala el trámite y competencia de los concursos, cuya convocatoria y administración encarga al Consejo, en cuanto que la designación atribuye a la Corte Suprema, a los tribunales distritales y a las cortes superiores. En consecuencia, ninguno de los nombramientos de los integrantes de la Función Judicial es de libre nombramiento y remoción, siendo de estricto carácter reglado. Por consiguiente, los actos de nombramiento no son actos de gobierno sino actos estrictamente reglados, y en consecuencia, carece de todo fundamento el señalar que como consecuencia de haber atribuido la Constitución al Consejo Nacional de la Judicatura el "gobierno administrativo y disciplinario" de la Función Judicial, le corresponde a éste el realizar los nombramientos de los integrantes de la Función Judicial.
Cada uno de los órganos de la Función Judicial está llamado a cumplir con el rol que les ha asignado la Constitución Política del Estado: a la Corte Suprema, el control de la legalidad en las resoluciones judiciales; a los Tribunales Distritales, Cortes Superiores y tribunales y juzgados de primer nivel, sustanciar y resolver las causas "diciendo el derecho"; a todos ellos, realizar el control "difuso" de la constitucionalidad (artículo 274); y al Consejo Nacional de la Judicatura auxiliar a los órganos judiciales encargándose de la administración de los recursos materiales y de la disciplina del recurso humano.
Entendido a cabalidad el rol de cada uno de los órganos, la administración de justicia marchará en mejor forma y contribuirá efectivamente a que el Ecuador sea un Estado más justo, en que se respete el derecho de cada uno de sus habitantes.