Sección Monográfica
César Coronel Jones
Una exposición de las reiteraciones y diferencias de los principios generales relativos a la Función Judicial, contenidos en la Constitución vigente. Se aborda la unidad jurisdiccional, el sistema procesal, la constitucionalización del debido proceso, y el sistema penitenciario, entre otros temas.
La Constitución de 1998 dictada por la Asamblea Nacional, establece, en el Título VIII a lo largo de cuatro capítulos, el Régimen de la Función Judicial, termómetro del grado de moralidad social del país. Los capítulos están dedicados a los Principios Generales; organización y funcionamiento; Consejo Nacional de la Judicatura y Régimen Penitenciario, respectivamente.
En la reciente regulación, encontramos algunas reiteraciones básicas de principios contenidos en la anterior Constitución, pero también importantes diferencias o novedades.
A continuación se exponen en capítulos separados las principales reiteraciones y las diferencias o novedades más importantes:
El art. 191, con el que se inicia el capítulo I de los Principios Generales, señala que el ejercicio de la potestad judicial corresponde a los órganos de la Función Judicial y luego agrega "se establecerá la unidad jurisdiccional".
Cabe destacar la utilización del tiempo futuro en la norma al indicar que se establecerá la unidad jurisdiccional, lo que resulta concordante con la disposición transitoria vigésimo sexta, en la cual se indica que todos los magistrados y jueces que dependan de la Función Ejecutiva, pasarán a la Función Judicial y, mientras las leyes no dispongan algo distinto, se someterán a su propias leyes orgánicas.
La referida disposición transitoria agrega que dicha disposición incluye a los jueces militares, de policía y de menores y que, igualmente, si otros funcionarios públicos tuvieren entre sus facultades la de administrar justicia en determinada materia, la perderán, y se trasladará a los órganos correspondientes de la Función Judicial.
A mayor abundamiento en la reiteración de que la unidad jurisdiccional se producirá a futuro, la disposición transitoria vigésima sexta asigna al Consejo Nacional de la Judicatura la obligación de presentar al Congreso Nacional los proyectos que modifiquen las leyes pertinentes para que estas disposiciones puedan cumplirse. Estas últimas expresiones parecen despejar toda duda de que la unidad jurisdiccional, más que una realidad es una aspiración o postulado constitucional que debe traducirse en realidad recién cuando se modifiquen las leyes pertinentes por parte del Congreso Nacional, a propuesta del Consejo Nacional de la Judicatura, el cual en estricto rigor, debiera ser agregado en el art. 144 de la Constitución como otro de los órganos a los que corresponde la iniciativa para la presentación de proyectos de ley.
Tampoco debemos dejar de comentar que el personal administrativo, que actualmente labora en las cortes, tribunales y juzgados militares, de policía y de menores, tienen estabilidad garantizada por la propia disposición transitoria vigésimo sexta cuando pasen a formar parte de la Función judicial en el futuro, no así los magistrados, jueces u otros funcionarios públicos que dependan de la función ejecutiva, (el Director de Pesca, por ejemplo), que teniendo facultades de administrar justicia en determinada materia la perderán más bien por traslado de dichas atribuciones a órganos de la Función Judicial, sin que exista para dichos funcionarios la garantía de estabilidad.
Decimos que este principio de unidad jurisdiccional es una reiteración por cuanto ya estaba contenido en el artículo 118 de la Constitución anterior, sin embargo debemos reconocer que hay algunas notas diferenciales entre la forma como estaba antes reglado este principio y la manera en que se consagra hoy en la Constitución. En efecto, el art. 118 de la Constitución anterior que llamaremos para mayor facilidad, del 97, establecía de manera más enfática que "con arreglo al principio de unidad jurisdiccional, el ejercicio de la potestad judicial corresponde exclusivamente a los magistrados, jueces y tribunales, determinados en la Constitución, las leyes y en los tratados internacionales…"
Si bien el tenor de este artículo era más concluyente y terminante al utilizar la expresión "exclusivamente", deben señalarse dos particularidades, a saber:
a) Al referirse a los magistrados, jueces y tribunales determinados en "las leyes" se podía sostener que si esos magistrados o jueces habían recibido la asignación de funciones judiciales en leyes (por ejemplo, el Director General de Pesca en la Ley General de Pesca, art. 92) ellos podían ejercer tal potestad judicial aún sin pertenecer al orgánico de la Función Judicial, sin contrariar el principio constitucional de unidad jurisdiccional, pues la propia Carta Suprema entendía el principio de unidad jurisdiccional de esta manera; y,
b) No existía incorporación sistemática y ordenada de los jueces militares, de policía, de menores al orgánico de la Función Judicial, ni tampoco se reglamentaba el traslado de las facultades judiciales de funcionarios dependientes de la Función Ejecutiva u otros funcionarios públicos hacia los órganos correspondientes de la Función Judicial.
En síntesis, podríamos decir que la reiteración del principio de unidad jurisdiccional, efectuado en la nueva Constitución, ha sido pragmáticamente complementado con la norma de la disposición transitoria vigésimo sexta que dispone efectuar el traslado de funcionarios y de competencia judiciales, pero se ha reconocido que la unidad jurisdiccional no es una realidad y ni siquiera un principio constitucional exigible o aplicable de inmediato, sino que su efectiva vigencia está condicionada y diferida hasta que se aprueben las leyes que permitan viabilizarlo.
Esta otra expresión del principio de unidad jurisdiccional, cual es la de que los actos administrativos generados por cualquier autoridad de las otras funciones e instituciones del Estado podían ser impugnados ante los correspondientes órganos de la Función Judicial, ha sido reiterada en el art. 196 en términos similares a los que ya contemplaba el inciso 3 del art. 122 de la Constitución del 97.
Finalmente, cabe notar que se suprimió la mención contenida en el art. 118 inciso 2, que establecía que sin perjuicio de la unidad de la Función Judicial, ésta actuaría en forma descentralizada.
Básicamente hay una reiteración también en esta materia, aún cuando existen algunas variables dignas de ser relevadas.
El art. 118 de la Constitución anterior en su inciso 3 disponía "Se reconoce el sistema arbitral, la negociación y otros procedimientos alternativos para la solución de las controversias."
Por su parte el art. 191 de la Constitución vigente, en el inciso tercero, expresa de manera similar que "se reconocerán el arbitraje, la mediación y otros procedimientos alternativos para la resolución de conflictos, con sujeción a la ley". Como se ve, se ha suprimido la mención relativa a la negociación, pero aún más importante que ello, son las referencias a los jueces de paz y el reconocimiento a las autoridades y procedimientos de los pueblos indígenas.
En efecto, el art. 191 en el inciso 2 indica que de acuerdo con la ley habrá jueces de paz, encargados de resolver en equidad conflictos individuales, comunitarios o vecinales. Que conozcamos no existe aún Ley que haya desarrollado este principio.
Por su parte el inciso final del mismo artículo 191, introduciendo una verdadera novedad y asignando una tarea de gran complejidad a los legisladores, reconoce y asigna a las autoridades de los pueblos indígenas, funciones de justicia, para que aplicando normas y procedimientos propios puedan resolver sobre conflictos internos de conformidad con sus costumbres o derechos consuetudinarios, pero siempre que no sean contrarios a la Constitución y las leyes (suponemos las tales normas y procedimientos).
Las interrogantes que surgen de la lectura de su texto son múltiples, y planteamos a continuación las que aparecen a primera vista:
¿Cuáles pueden ser considerados conflictos internos de los pueblos indígenas: los relativos a las costumbres, familiares, sociales y laborales de los mismos? ¿Los relativos a cuestiones religiosas o de su organización interna o también los conflictos familiares, matrimoniales, sucesorios?
¿Qué ocurre con los conflictos relativos a tenencia de la tierra dentro de las comunidades indígenas? ¿Hay infracciones penales que puedan ser consideradas conflictos interiores? ¿Quién y con qué oportunidad establecerá que las normas o procedimientos de los pueblos indígenas no son contrarios a la Constitución y las leyes?
¿Cuáles son las autoridades de los pueblos indígenas y cómo se determina su legitimidad y el ámbito de su competencia?
Como ya dijimos, es un desafío para la legislatura el hacer compatibles las funciones de las autoridades de los pueblos indígenas con las del sistema judicial nacional; por otro lado ¿será acaso esta norma un antecedente para que se pueda establecer las llamadas zonas francas jurídicas de las que han hablado personajes políticos, con el ánimo de permitir que en un territorio determinado, en ciertas materias, puedan aplicarse normas y procedimientos peculiares por parte de autoridades ajenas a la función judicial en la medida en que no se contraríe ciertos principios fundamentales de la Constitución?
El artículo 192 de la Constitución vigente, reitera la norma del art. 117 de la Constitución del 97, en el sentido de que el sistema procesal será un medio para la realización de la justicia, y que no se sacrificará ésta por la sola omisión de formalidades. Se agrega en la actual Constitución que el sistema procesal hará efectivas las garantías del debido proceso, las cuales están constitucionalizadas en el art. 24 de la propia Carta Política, a lo largo de sus 17 numerales en lo que constituye probablemente el más importante avance de la nueva Constitución para resguardo de las garantías individuales de los ciudadanos.
En esta materia la nueva Constitución es incluso más amplia que la vigente hasta 1997.
En efecto, la anterior Constitución establecía como órganos de la Función Judicial a la Corte Suprema y agregaba los Tribunales Distritales de lo Fiscal y de lo Contencioso Administrativo, y a los demás juzgados dependientes de aquella, mientras que la nueva, sólo señala a la Corte Suprema de Justicia y a los demás Tribunales y Juzgados que establezcan la Constitución y la Ley, dejando así un amplísimo campo para que por medio de Ley se pueda crear y suprimir Tribunales.
Ambas Constituciones incluyen al Consejo Nacional de la Judicatura.
Existen unos cuantos principios fundamentales relativos a la organización de la Corte Suprema que han sido reiterados, a saber:
La jurisdicción en todo el territorio nacional y la sede en Quito, su integración por magistrados que no estarán sujetos a períodos fijos, y el sistema de designación de nuevos magistrados por parte del propio pleno de la Corte Suprema, con el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes, escogiendo alternadamente, a profesionales que hayan ejercido la judicatura, la docencia universitaria o permanecido en el libre ejercicio profesional, en ese mismo orden.
Finalmente, se establece el principio de que las designaciones de la Función Judicial se realizarán previo concurso de merecimientos y oposición, según corresponda, con excepción de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
Se reitera también el principio de independencia de los órganos de la Función Judicial en el ejercicio de su potestad, con la novedad de que se aclara que es aún interna, es decir, incluso frente a los demás órganos de la Función Judicial; y que los magistrados en el ejercicio de su potestad jurisdiccional están solamente sometidos a la Constitución y a la ley (art. 192).
Así mismo se reitera la prohibición de que los magistrados y jueces puedan ejercer la abogacía, o desempeñar otro cargo público o privado, con excepción de la docencia universitaria, prohibiéndoles también ocupar funciones directivas en los partidos políticos e intervenir en contiendas electorales (art. 132 de la Constitución de 1997 y art. 205 de la actual Constitución).
Finalmente, tanto la anterior Constitución, como lo había venido estableciendo desde 1992, así como la nueva, establecen también la existencia del Consejo Nacional de la Judicatura como órgano de gobierno, administrativo y disciplinario de la Función Judicial, pero mandan que la integración, forma de designación de sus miembros, estructura y funciones, será establecido en la respectiva ley.
Con este objetivo la más importante novedad es que se elimina la posibilidad de plantear juicio político a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, el literal g del art. 82 establecía que entre las funciones del Congreso Nacional estaba la de proceder al enjuiciamiento político durante el ejercicio de sus funciones y hasta un año después de terminadas, por infracciones cometidas en el desempeño de sus cargos, y resolver su censura en el caso de declaratoria de culpabilidad, lo que produciría como efecto su destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos durante el mismo período, agregando que, si la acusación implicare responsabilidad penal del funcionario, después de juzgar su conducta oficial, se ordenaría que pase el asunto a conocimiento del juez o tribunal competente.
En la Constitución actual, el art. 130 numeral 9, en el cual se establece el listado de funcionarios que pueden ser objeto de enjuiciamiento político, continúan apareciendo el Presidente y Vicepresidente de la República, y otros funcionarios, inclusive los Superintendentes y vocales del Tribunal Constitucional, pero se ha excluido a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
El hecho de que haya desaparecido la posibilidad de enjuiciamiento político, no significa que los magistrados de la Corte Suprema están exentos de responsabilidad en el ejercicio de sus cargos, pues el art. 120 de la Carta Fundamental establece que no habrá dignatario, autoridad, funcionario ni servidor público exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por sus omisiones.
Por su parte el art. 193 de la propia Constitución establece que el retardo de la administración de justicia imputable al juez o magistrado, será sancionado por la ley; y, el Código de Procedimiento Civil continúa vigente en la parte que prevé el juicio de indemnización de daños y perjuicios contra los magistrados y jueces que hayan causado perjuicio económico a la partes o terceros interesados; así también, tanto el Código Penal como la legislación común y la ley orgánica de la Función Judicial, continúan contemplando la posibilidad de que los magistrados de la Corte suprema sean enjuiciados penalmente.
Finalmente el Consejo Nacional de la Judicatura tiene facultades disciplinarias que se extienden incluso a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, sin embargo se plantean algunas inquietudes respecto de la forma cómo pueda ejercerse ese control disciplinario, derivadas del hecho de que en el art. 123 de la Constitución se establece que "No podrán ser funcionarios ni miembros de organismos directivos de entidades que ejerzan la potestad estatal de control y regulación, quienes tengan intereses o representen a terceros que los tuvieren en las áreas que vayan a ser controladas o reguladas. El funcionario público deberá abstenerse de actuar en los casos en que sus intereses entren en conflicto con los del organismo o entidad a los que preste sus servicios." Y resulta que el Consejo de la Judicatura está integrado por magistrados que sin duda tienen interés en las áreas que son controladas o reguladas por dicho organismo.
La más importante novedad a este respecto es el que la Constitución no indica cuántos magistrados deben integrar la Corte Suprema de Justicia, ni tampoco señala el número de salas que la deban integrar, ni el número de magistrados que deban integrar cada sala.
Como se sabe, la Corte Suprema está actualmente compuesta por treinta y un magistrados, los que fueron designados conforme las disposiciones transitorias decimoquinta, decimosexta, decimoséptima y decimoctava, aprobadas por el Congreso Nacional para aplicar los principios aprobados en la consulta popular del 25 de mayo de 1997. Estas disposiciones fueron publicadas en el Registro Oficial 120 del 31 de julio de 1997 y 142 del 1 de septiembre de 1997.
Lo importante de destacar es que la Constitución, al no imponer el número de magistrados ni el número de salas, ni el número de magistrados que deba integrar cada sala, deja abierta la posibilidad de que en la Ley Orgánica de la Función Judicial se realicen estas determinaciones. Valga la oportunidad para señalar el deseo de que la referida Ley restaure la coherencia con el sistema de casación que actualmente existe y establezca una sola sala por materia y un mayor número de magistrados en cada sala de casación, con miras a lograr el mayor grado de acierto y profundidad en las decisiones sobre casación.
También cabe destacar que al no haberse limitado el número total de magistrados de la Corte Suprema, existe la posibilidad de que en la Ley Orgánica respectiva, también se aborde el tratamiento de este importante asunto.
Otra novedad la constituye la supresión de la norma que imponía el sorteo diario de las causas para radicar la competencia de los jueces civiles, penales, del trabajo, de inquilinato y demás jueces especiales en toda controversia judicial. El art. 133 de la Constitución anterior había confirmado la elevación a rango constitucional de esa disposición. Aún los defensores de la bondad del sistema de sorteo, convenían mayoritariamente en que no se justificaba haber elevado al rango constitucional una norma referente a un asunto más bien reglamentario, como lo es el sorteo. Coincidimos con esa apreciación y celebramos que se haya eliminado la norma del antiguo artículo 133.
También respecto de la organización judicial se ha incluido en el art. 207 como principio constitucional, la norma de que quien litigue temerariamente pague, a quien haya ganado el juicio, las tasas que éste halla satisfecho, sin que se admita exención alguna. Esto nos lleva a concluir que incluso el Estado, cuando litigue temerariamente, deberá ser condenado al pago de las costas de temeridad a favor de la parte que resulte triunfadora en el respectivo juicio.
La nueva Constitución dispone la sustanciación de los procesos por medio del sistema oral y pone especial énfasis en la presentación y contradicción de las pruebas.
Este es un cambio sustancial, pues el antiguo art. 119 simplemente dispone que se adopte en lo posible el sistema oral, mientras que ahora hay un mandato imperativo que además se encuentra reiterado en la disposición transitoria vigésima séptima que señala que la implantación del sistema oral se llevará a efecto en el plazo de cuatro años, para lo cual el Congreso Nacional reformará las leyes necesarias y la Función Judicial adecuará las dependencias e instalaciones para adaptarlas al nuevo sistema.
Sobre este mismo aspecto, preocupa en cambio, el tenor del art. 194 en la parte que indica que la sustanciación de procesos se llevará a cabo mediante el sistema oral de acuerdo con los principios: dispositivo, de concentración e inmediación.
La inquietud surge por cuanto el principio dispositivo consiste en que el ejercicio de la acción procesal está encomendado en sus dos formas, activa y pasiva, a las partes y no al juez (1).
No tenemos clara la razón por la cual la Asamblea Nacional elevó a rango Constitucional el principio dispositivo en la sustanciación de los procesos, sobre todo por cuanto este principio no rige siempre en el proceso civil, y menos aún en el penal; en efecto, las facultades importantes que la Ley concede en materia de prueba a los tribunales, que pueden ordenar la práctica de diligencias probatorias para mejor proveer, o la posibilidad de declararse incompetentes cuando así proceda aunque las partes no propongan la excepción y la de revisar sus propias decisiones, aunque las partes no interpongan en contra de ellas recursos; son normas que van contra el principio dispositivo, y que han sido largamente admitidas por nuestro derecho procesal y más aún hay una corriente casi universal que las promueve.
Parece necesario detenerse a analizar las implicaciones del principio dispositivo. David Lascano dice: "que según la doctrina que llamaríamos clásica o tradicional, el principio dispositivo obtiene su más completo desarrollo con la aplicación de las máximas del Derecho común: a) nemo iudex sine actore; b) ne procedat iudex ex officio; C) ne eat iudex ultra petita partium; y d) secundun allegata et probata iudex iudicare debet. Es decir, que el juez no puede actuar sin que un sujeto (particular o público), pida el ejercicio de su actividad específica; que el órgano jurisdiccional no puede proceder de oficio o sea espontáneamente, sino a pedido de parte; que debe proveer conforme a lo que se pide y sólo sobre lo que se pide; y que al fallar debe hacerlo conforme a los hechos alegados y a los elementos de convicción que se hayan producido" Revista de Hugo Alsina, año IX, vol.II).
Entre las excepciones que pone al principio dispositivo, menciona la consistente en que el juez debe obrar de oficio cuando se trate de un litigio que interese al orden público y del cual tenga conocimiento.
El significado histórico y sociológico del principio, lo explica Lanza de la siguiente manera:
"Este principio indica indiscutiblemente el triunfo histórico de los derechos de libertad, porque si así no fuese, vendría a constituirse una verdadera desnaturalización policiaca del proceso, el cual debe su elevación, como garantía jurídica de libertad ciudadana, justamente a la separación ya recordada, entre la función de juzgar y la función de acusar…"
Algunos jurisconsultos distinguen el principio dispositivo del principio del impulso procesal. Hacen consistir aquél en la facultad concedida a las partes de disponer del material del pleito, esto es, determinar las cuestiones litigiosas, desistirse de la acción o de la demanda, ofrecer pruebas, interponer recursos; etc. El "impulso del proceso sólo concierne a iniciar la acción y continuar u ejercicio" (2).
Creemos que el mandato constitucional se dirige sobre todo al proceso penal, procurando la vigencia de un sistema procesal penal en que haya una clara separación entre las funciones de juzgar y la función de acusar, recogiendo el sistema acusatorio, que se identifica con el principio dispositivo frente al sistema inquisitivo, que en buena parte rige aún en nuestro Código de Procedimiento Penal, en el cual el juez penal ejerce una doble función, de investigador y juzgador simultáneamente. En este sentido es indudable que el nuevo Código de Procedimiento Penal, aprobado ya en segundo debate por el Congreso Nacional, significará una concreción del mandato constitucional del art. 194.
Quizá la más importante novedad está en los arts. 23 y 24 de la Constitución; en el primero se consagra como garantía individual de las personas, la seguridad jurídica, el derecho al debido proceso y a una justicia sin dilaciones; y en el art. 24, se detallan, en extenso, las diecisiete garantías básicas para asegurar el debido proceso.
La circunstancia de haber elevado a rango constitucional las garantías del debido proceso, tiene relación directa con el sistema de control constitucional. Para completar el sistema de garantías individuales, la Constitución debió facultar el efectivo control por parte del Tribunal Constitucional de la vigencia de estas garantías. Sin embargo, ello se ve seriamente menoscabado el haberse excluido la posibilidad de proponer Amparo Constitucional contra las decisiones judiciales adoptadas en el curso de un proceso.
Conocido y obvio es que las garantías al debido proceso suelen ser frecuentemente violadas por los jueces, que en el curso de los procesos dejan de respetarlas y al haberse vedado el Recurso de Amparo Constitucional contra las decisiones judiciales, en el inciso 2 del art. 95 de la Constitución, se ha condenado a la esterilidad, en buena parte, las garantías de la seguridad jurídica y el debido proceso recientemente establecidas por la propia Constitución.
Es necesario que cuanto antes se dé solución a esta gravísima falencia de nuestro sistema de control constitucional.
En principio, se presentan dos vías de solución: la primera, una reforma constitucional que elimine el inciso 2 del art. 195 y la segunda, que por la vía legislativa, se faculte el planteamiento del recurso o cuestión de inconstitucionalidad, por ejemplo, ante la Corte Suprema de Justicia, cuando en el curso de un procedimiento judicial se produzcan violaciones a las garantías del debido proceso. Este recurso o cuestión de inconstitucionalidad, que deberían tener un trámite especialmente expedito y que en casos graves podría ir acompañado de la suspensión de la providencia o actuación judicial cuestionada, guarda coherencia con la amplia facultad que hoy tienen las cortes, tribunales y jueces para contribuir al control constitucional, en ejercicio del llamado control difuso, según los artículos 273 y 274 de la Constitución.
El último de los capítulos del título VIII de la Constitución se refiere al Régimen Penitenciario, innovando así la antigua Constitución que nada estatuía sobre esta materia al tratar de la Función Judicial. En este capítulo que contiene un solo artículo, se establecen los siguientes principios:
a) El sistema penal y el internamiento tendrán como finalidad la educación del sentenciado y su capacitación para el trabajo, a fin de obtener su rehabilitación que le permita una adecuada reincorporación social.
b) Los centros de detención contarán con los recursos materiales y las instalaciones adecuadas para atender la salud física y psíquica de los internos. Estarán administrados por instituciones estatales o privadas sin fines de lucro, supervigiladas por el Estado.
c) Los procesados o indiciados enjuicio penal que se hallen privados de su libertad, permanecerán en centros de detención provisional.
d) Únicamente las personas declaradas culpables y sancionadas con penas de privación de la libertad, mediante sentencia condenatoria ejecutoriada, permanecerán internas en los centros de rehabilitación social.
e) Ninguna persona condenada por delitos comunes cumplirá la pena fuera de los centros de rehabilitación social del Estado.
De estas normas, la que más llama la atención en un primer análisis, es la que dispone que solamente las personas declaradas culpables mediante sentencia condenatoria ejecutoriada, permanecerán internas en los centros de rehabilitación social. Como se sabe, la gran mayoría de los procesados o indiciados en juicios penales que se encuentran privados de su libertad, no cuentan con una sentencia condenatoria ejecutoriada y son protagonistas de un drama social de dolorosas y enormes dimensiones.
Hasta que los procesos penales se tramiten con la celeridad que la justicia demanda, será necesario que el Estado habilite centros de detención provisional, en donde se pueda ubicar a la enorme cantidad de procesados e indiciados que carecen de una sentencia ejecutoriada.
1. Eduardo Pallares, Diccionario de Derecho Procesal Civil, Editorial Porrúa, 1979, pág. 631
2. Eduardo Pallares, Diccionario de Derecho Procesal Civil, Editorial Porrúa, 1979, pág 632